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IL FUTURO DELLA PROGRAMMAZIONE DEI FONDI EUROPEI E LE NUOVE ISTITUZIONI DELL'UNIONE

< >TIZIANA LANG

< >ricercatrice ANPAL, esperta in politiche del mercato del lavoro

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L'elezione e l’avvio dei lavori del nuovo Parlamento Europeo e il prossimo insediamento della nuova Commissione ci offrono l’occasione per fare il punto sulla programmazione dei Fondi europei post 2020 e per lanciare alcuni spunti di riflessione sul contributo che parti sociali, istituzioni e stakeholder nazionali possono offrire alla definizione di una programmazione realmente rispondente ai bisogni del Paese per la successiva predisposizione dell’Accordo di partenariato 2021-2027 e dei programmi operativi dei fondi.

Come noto il quadro finanziario pluriennale (QFP) stabilisce i limiti dei bilanci annuali dell’Unione. Esso determina gli importi complessivi e quelli relativi ai vari settori di attività che l’UE potrebbe utilizzare in ogni esercizio quando assume obblighi giuridicamente vincolanti, in un periodo non inferiore a cinque anni. I recenti quadri finanziari pluriennali si sono solitamente estesi su periodi di sette anni. Con l’approssimarsi della chiusura dell’attuale quadro finanziario 20142020, la Commissione Europea ha presentato la sua proposta di QFP per il periodo 2021-2027 (COM (2018) 322 final) e ha pubblicato le bozze di regolamenti dei fondi, programmi e strumenti che implementeranno tale quadro, compresa la politica di coesione post 2020.

Le proposte di regolamenti presentate dalla Commissione a maggio 2018 sono accompagnate dalle valutazioni di impatto dei fondi e riportano in sintesi sia gli esiti delle consultazioni pubbliche, delle opinioni e degli indirizzi espressi dal Consiglio e dal Parlamento Europeo sul futuro dei Fondi europei, sia i risultati dell’applicazione di modelli econometrici di stima dell’impatto dei programmi sul PIL dell’Unione e degli Stati membri, e dell’alleggerimento degli oneri amministrativi.

Obiettivo dichiarato dalla Commissione, era di giungere a un accordo sui testi regolamentari prima delle elezioni del Parlamento Europeo di maggio 2019, deadline scivolata a ottobre 2019 (ovvero, prima dell’insediamento della nuova Commissione), non essendo riusciti a finalizzare il lavoro svolto nell’ambito delle Presidenze dell’UE bulgara, austriaca e rumena.

Bisogna tener presente che il trilogo tra Consiglio, Parlamento e Commissione sul “negotiating box” relativo al regolamento sulle disposizioni comuni dei fondi europei (v. oltre) proseguirà ad opera di parlamentari ed esperti in gran parte diversi da coloro che fino ad ora hanno esaminato le proposte di regolamenti, con possibili scostamenti rispetto alle linee di azione seguite, rispettivamente da: Commissione Junker, Consiglio e Parlamento europeo (precedente legislatura).

Procedendo per passi, il pacchetto di proposte sul quadro finanziario pluriennale dell’UE per il periodo 2021-2027 è stato adottato dalla Commissione il 2 maggio 2018. Esso si compone di: un regolamento del Consiglio che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027; un accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio, la cooperazione in materia di bilancio e la sana gestione finanziaria; una decisione del Consiglio, due regolamenti del Consiglio (1 e 2) e un regolamento del Consiglio che modifica il sistema delle risorse proprie dell’UE, e un regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri. Oltre a questo pacchetto, la Commissione Europea ha presentato una serie di proposte di regolamento riguardanti i vari programmi di spesa previsti per il QFP 20212027. I regolamenti sono soggetti all’esame del Consiglio e del Parlamento europeo (trilogo), che li rivedono e modificano, fino all’approvazione del Parlamento e alla definitiva adozione da parte del Consiglio Europeo.

Tra le innovazioni apportate per rendere più moderna, agevole e flessibile la politica di coesione, mantenendo il sostegno a tutte le regioni e la concentrazione dei fondi su quelle più povere (75% dei fondi), secondo la Commissione sono da evidenziare:

• la riduzione degli obiettivi tematici dagli undici attuali a cinque più ampi e riferiti ai grandi obiettivi dell’Unione Europea (un’Europa più intelligente; un Europa più verde; un’Europa più connessa; un’Europa più sociale; un’Europa più vicina ai cittadini);

• la trasformazione dell’obiettivo tematico “rafforzamento della capacità amministrativa” (Capacity Building) in priorità trasversale affiancata alla cooperazione tra regioni dell’UE, introdotta nei programmi nazionali o regionali, in aggiunta alla cooperazione territoriale europea sostenuta dal programma Interreg;

• il rafforzamento della concentrazione tematica sui temi dell’innovazione e dell’ambiente, che si applica a livello di Stati membri, al fine di consentire maggiore flessibilità agli stessi Paesi;

• l’aumento dell’allocazione riservata (ring-fencing) per lo sviluppo urbano da attuare mediante azioni di sviluppo integrato locale ( che sale dall’attuale 5% al 6% del budget);

• lo stretto legame con il Semestre europeo in termini programmatici che, nelle intenzioni della Commissione, dovrebbe riflettersi nella predisposizione e revisione di medio periodo dei programmi basata sulle analisi e risultanze del Semestre europeo di riferimento (nella fase di predisposizione dei programmi, dunque, si deve fare riferimento al Semestre europeo 2019 e in quella di revisione al Semestre europeo 2024);

• l’invarianza della condizionalità macroeconomica, con una contemporanea riduzione delle sanzioni previste (dagli attuali massimali del 50% degli impegni e dello 0,50% del PIL a massimali del 25% e 0,25%). La Commissione propone, inoltre, una nuova condizionalità generale sul rispetto dello stato di diritto che dovrebbe essere riferita a tutto il quadro finanziario pluriennale 2021-2027;

• la revisione e semplificazione del meccanismo delle condizionalità ex-ante, con la riduzione del numero di condizionalità (da 35 a 20, di cui 4 orizzontali e 16 tematiche) e la verifica del loro soddisfacimento soltanto a livello di programma (non più a livello di accordo di partenariato). Da evidenziare che i criteri di soddisfacimento dovranno essere, nell’ottica della Commissione, più chiari e immediati, senza gli attuali piani di azione che delineano per le attività volte a conseguire il soddisfacimento delle condizionalità non soddisfatte. Al contempo, non potranno essere dichiarate spese per progetti attinenti gli obiettivi specifici le cui condizionalità ex-ante non siano totalmente soddisfatte e la verifica del soddisfacimento dovrà essere monitorata lungo tutto l’arco di durata dei programmi.

In merito al collegamento “Stato di diritto - sana gestione finanziaria”, il nuovo meccanismo proposto dalla Commissione consentirebbe all’UE di sospendere, ridurre o restringere l’accesso ai finanziamenti dell’Unione in caso di mancato rispetto dello Stato di diritto da parte dei governi degli Stati membri. Tale meccanismo, che sarebbe volto tra l’altro ad aumentare l’efficacia della spesa, opererebbe in modo proporzionale alla natura, gravità e portata delle carenze rilevate nel mantenimento dello Stato di diritto da parte degli Stati membri. In affiancamento a tale meccanismo, il bilancio propone di dare una maggiore evidenza ai valori di cittadinanza dell’Unione inseriti nella medesima voce di bilancio della politica di coesione.

Le risorse per il prossimo quadro finanziario pluriennale ammontano, a prezzo corrente di maggio 2018 a 1279 milioni di euro. Con l’uscita del Regno Unito saranno richiesti maggiori sforzi finanziari ai Governi dei restanti 27 Stati membri. Secondo stime della Commissione Europea, infatti, l’uscita del Regno Unito dall’UE potrebbe produrre una riduzione nel bilancio annuale dell’UE tra i 10 e i 12 miliardi di euro annui, corrispondente a circa il 10% del bilancio annuale dell’UE. Come si è avuto modo di rilevare, anche sulle pagine di questa rivista, tra gli elementi più significativi del nuovo bilancio pluriennale dell’Unione si segnalano: l’integrazione delle risorse del Fondo europeo di sviluppo (cooperazione allo sviluppo); la scelta di settori di investimento prioritari connessi alle linee di sviluppo individuate dalla Commissione nel discorso sullo stato dell’Unione del 2016; la riduzione e il ri-orientamento di alcune voci di bilancio che pur perdendo consistenti risorse potranno essere, nell’ottica della Commissione, rese maggiormente efficaci. Il valore aggiunto europeo sembra essere l’intenzione di investire ancora di più in settori quali: la ricerca, le migrazioni, il controllo delle frontiere o della difesa.

La Commissione Europea propone una riorganizzazione della struttura del QFP , con il passaggio da 5 a 7 rubriche principali di spesa più chiaramente collegate alle priorità politiche dell’Unione. Alla figura 1, la struttura del nuovo QFP (a prezzi correnti).

I settori che attraggono la quota maggiore di risorse del prossimo QFP sono: ricerca e innovazione, giovani, economia digitale, gestione delle frontiere, sicurezza e difesa. Infatti, ricerca e innovazione, con il settore digitale, registrano un aumento complessivo del 64% con la creazione di un programma ad hoc per l’Europa Digitale, lo sviluppo di Intelligenza Artificiale, ecc.

Per quanto riguarda i giovani il programma Erasmus+ e il Corpo europeo di solidarietà raddoppiano quasi le proprie delle risorse fino a 30 miliardi di euro, di cui 700 milioni a sostegno della partecipazione a Interrail da parte dei giovani dell’Unione. La Garanzia Giovani viene invece assorbita dal FSE+ per renderla intervento sistemico alla Politica di coesione. Anche le nuove priorità (migrazioni, gestione delle frontiere, sicurezza e difesa) godono di apposite voci di bilancio.

Per quanto concerne invece la riduzione di fondi, i tagli più consistenti proposti dalla Commissione si riferiscono alla PAC (politica agricola comune) e alla politica di coesione, che perderanno rispettivamente il 5% e il 7% delle risorse. Queste politiche continuano a essere finanziate, ma con un restyling per contribuire fattivamente al conseguimento dei nuovi obiettivi e priorità politiche dell’Unione. Per la politica di coesione, ad esempio, la proposta di bilancio propone un maggiore sostegno alle riforme strutturali e il supporto all’integrazione dei migranti nel lungo periodo. L ’attribuzione delle risorse destinate alla coesione continuerà seguire il criterio del PIL pro capite che, tuttavia, sarà accompagnato da altri indicatori sociali connessi all’inclusione sociale, al cambiamento climatico e all’integrazione dei migranti. Il Fondo Sociale Europeo (FSE), con una dotazione di 100 miliardi, rappresenta il 27% dell’intero ammontare dei fondi per la coesione, focalizzandosi sulla disoccupazione giovanile (ex Garanzia Giovani), formazione e riqualificazione dei lavoratori, inclusione sociale e lotta alla povertà.

Per il rafforzamento dell’Unione economica e monetaria sono stanziati 25 miliardi nel settennio, al fine di sostenere l’attuazione delle necessarie riforme negli Stati membri.

La posizione del Parlamento europeo, in relazione alla proposta di quadro finanziario 2021-2027, è stata espressa nella “Relazione interlocutoria sul quadro finanziario pluriennale” approvata il 14 novembre 2018, con cui si conferma la richiesta di fissare il QFP a 1.324,1 miliardi di euro a prezzi del 2018 (ossia l’1,3% del reddito nazionale lordo dell’UE a 27). Il Parlamento ha chiesto che la dotazione finanziaria per la ricerca in Orizzonte Europa riceva 120 miliardi; che si rafforzi il programma di investimenti InvestEU; di aumentare le risorse per le infrastrutture e mantenere il finanziamento per la Politica agricola comune. Inoltre, i parlamentari hanno chiesto di raddoppiare le risorse per la disoccupazione giovanile e di triplicare le risorse per Erasmus+. L ’interesse dei parlamentari è rivolto anche al contributo che l’UE può dare al conseguimento degli obiettivi climatici, con un appostamento di almeno il 25% della spesa del QFP a inizio programmazione da innalzare al 30% al più tardi entro il 2027.

LA POLITICA DI COESIONE

La Commissione, come noto, ha proposto di modernizzare e rafforzare la politica di coesione con l’obiettivo di aumentare la convergenza e contribuire a ridurre le disparità economiche, sociali e territoriali. All’interno dell’obiettivo “Coesione e valori” (442 miliardi di euro), la coesione avrebbe un budget di 273 miliardi di euro destinato a investimenti in ricerca e innovazione, sostegno alle piccole imprese, supporto nella transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio, ampliamento delle reti digitali, energetiche e di trasporto e finanziamento di un migliore sistema sanitario, miglioramento dei sistemi di istruzione e delle infrastrutture sociali, nonché sviluppo urbano sostenibile.

Secondo la Commissione il PIL rimarrà, sempre e comunque, il criterio predominante per l’assegnazione dei fondi. Tuttavia, anche altri fattori come la disoccupazione (in particolare, la disoccupazione giovanile), i cambiamenti climatici, l’accoglienza e l’integrazione dei migranti dovranno essere presi in considerazione, per fornire una chiara tabella di marcia per gli investimenti nelle riforme che rappresentano la chiave per un futuro prospero.

Il bilancio per la politica agricola comune nella proposta di regolamento della Commissione è ridotto. La PAC modernizzata avrà, comunque, un bilancio di 365 miliardi di euro e continuerà a essere costruita attorno a due pilastri: pagamenti diretti agli agricoltori e finanziamenti per lo sviluppo rurale. Importante, inoltre, il sostegno che il nuovo Horizon Europe potrà dare alla ricerca e all’innovazione nel settore alimentare, agricolo, dello sviluppo rurale e della bioeconomia con gli importi destinati a questi scopi (10 miliardi di euro). Infine, sempre nella politica di coesione, si osserva la trasformazione del Fondo sociale europeo in FSE+ (Fondo sociale europeo Plus), con un bilancio complessivo di 101,2 miliardi di euro da investire nelle persone, nelle loro capacità e conoscenze, con l’intento di migliorare e implementare l’equità e l’inclusione sociali. Come accennato, è previsto che la Garanzia Giovani confluisca nel nuovo FSE+ al fine di favorire il mainstreaming delle misure destinate ai giovani u.30. Inoltre, la Commissione ha indicato come priorità del nuovo quadro finanziario pluriennale, la maggiore attenzione ai giovani prevedendo il raddoppio dei finanziamenti per il programma Erasmus+ per renderlo più inclusivo ed esteso, con un investimento di 30 miliardi di euro, e per il Corpo europeo di solidarietà (European Solidarity Corps) che si avvarrà di 1,26 miliardi di euro aggiuntivi, con lo scopo di offrire più opportunità ai giovani permettendo loro di studiare, formarsi e fare volontariato all’estero.

A livello di programmazione, la Commissione intende snellire l’Accordo di partenariato che è definito a inizio periodo e non comprende più, al suo interno, le analisi dei fabbisogni, la valutazione ex-ante, la verifica dell’addizionalità e l’approccio allo sviluppo territoriale. Le cause del drastico ridimensionamento dell’Accordo di partenariato, come ruolo e contenuti, secondo la Commissione sono da rinvenire nella volontà di semplificazione espressa dalla maggioranza degli Stati membri nel corso delle consultazioni.

Sparisce, altresì, la riserva di performance ma permane il quadro di riferimento delle performance di attuazione dei programmi, fondato su un set di indicatori comuni più chiaro e definito. Sono ampliate la flessibilità di utilizzo delle risorse (possibili trasferimenti di fondi fino al 5% delle risorse assegnate a una priorità o fino al 3% del programma e trasferimenti fino al 5% del totale dai fondi a qualsiasi altro strumento a gestione diretta dell’UE, tra cui in particolare “InvestEU”) e la flessibilità di programmazione dei fondi, con il meccanismo 5+2, in base al quale le risorse disponibili per lo Stato membro sono programmate soltanto per i primi cinque anni, mentre l’impiego delle risorse riguardanti gli ultimi due anni viene definito nel 2025, tenendo conto della revisione delle allocazioni agli Stati membri, delle performance dei programmi, delle sfide indicate dal Semestre europeo.

Infine, sono introdotte molte semplificazioni per l’utilizzo degli strumenti finanziari e nel sistema di gestione e controllo dei fondi, in linea con quanto già previsto dal Regolamento Omnibus per l’attuale programmazione e con le raccomandazioni del Gruppo di alto livello sulla semplificazione. In generale, l’approccio di semplificazione dei testi regolamentari sembra essere stato improntato all’eliminazione di tutto ciò che è ovvio, generale o superfluo, e le proposte di regolamento contengono molti allegati come per evitare atti delegati e di esecuzione successivi, soprattutto quando nel caso in cui si tratti di documenti che sono adattamenti di formulari o schemi già adottati nel 2014-2020 (come i modelli per la presentazione di programmi e rendiconti).

Le maggiori novità in termini di eleggibilità delle spese riguardano: l’IVA (che diviene eleggibile per i progetti il cui costo totale è inferiore ai 5 milioni di euro e non eleggibile per tutti gli altri), i progetti generatori di entrate (per i quali non ci saranno più regole specifiche), i grandi progetti (per i quali non ci saranno più procedure di approvazione speciali), i progetti cosiddetti “di importanza strategica” che saranno seguiti dai Comitati di sorveglianza dei programmi. Questa novità è introdotta come una sorta di compensazione a fronte della riduzione dei tassi di cofinanziamento dell’UE, che scendono dal 75-85% al 70% per le regioni meno sviluppate, dal 60% al 55% per le regioni in transizione, dal 50% al 40% per le regioni più sviluppate.

Il disimpegno automatico dei fondi - nella proposta della Commissione - prevede la reintroduzione della regola “n+2”, reintroduzione osteggiata da numerosi Stati membri tra i quali l’Italia (v. oltre), e un meccanismo di transizione dall’attuale “n+3” all’ “n+2” in base al quale soltanto il 60% degli impegni nel 2021 è disimpegnato al termine del 2023, il restante 40% dell’annualità 2021 viene ripartito in parti uguali sul quadriennio 2024-2027.

In relazione all’eleggibilità regionale, sono confermate le attuali tre categorie di regioni (in ritardo di sviluppo, in transizione, sviluppate), ma con l’innalzamento della soglia massima della categoria delle regioni in transizione, che passa dall’attuale 90% al 100% del PIL pro-capite medio dell’Unione (questa variazione, secondo la Commissione, avrebbe effetto sostanzialmente sulle regioni in transizione finlandesi, che presentano valori di PIL pro-capite medio alquanto superiori al 90% della media UE, mentre non altererebbe l’eleggibilità delle regioni francesi, che mostrano valori vicini o inferiori al 90%).

La presentazione del pacchetto di proposte per la politica di coesione ha visto emergere nette divisioni tra gli Stati membri soprattutto per quanto riguarda il metodo di allocazione dei fondi. Al criterio del PIL pro capite per l’allocazione dei fondi, infatti, sono aggiunti nuovi indicatori (emissioni, presenza di migranti, disoccupazione, soprattutto giovanile). Il nuovo metodo di allocazione comporterebbe una redistribuzione delle risorse dai Paesi dell’Est Europa (il cui PIL è cresciuto considerevolmente negli ultimi anni) ai Paesi del Sud (Italia, Grecia e Spagna). Peraltro, l’aumento delle risorse a favore di questi ultimi sarebbe mitigato da meccanismi di correzione (safety nets e capping) volti a contenere sia i guadagni (ad esempio, per Italia) che le perdite (ad esempio per Francia e Germania). Il Governo italiano ha espresso, inoltre, la propria contrarietà all’innalzamento al 100% della soglia massima per le regioni in transizione, ritenendo difficilmente giustificabile la destinazione di fondi alle regioni più sviluppate.

NEGOTIATION BOX

Il Negotiating Box all’esame di Consiglio e Parlamento europeo comprende il Regolamento sulle disposizioni comuni1 che si riferisce a sette fondi, ossia: FESR, Fondo coesione, FSE, Fondo pesca (FEAMP), Fondo asilo (FAMI), Fondo sicurezza interna (FSI) e lo strumento per il controllo delle frontiere e i visti (BMVI). Per i primi quattro il Regolamento stabilisce le regole comuni di programmazione, attuazione gestione e controllo finanziario, mentre per gli ultimi tre detta soltanto regole di gestione e controllo finanziario.

Al Regolamento sulle disposizioni comuni (common provision regulation, CPR) si aggiungono i regolamenti specifici per fondo e quelli che riguardano la cooperazione territoriale europea (il regolamento CTE e il regolamento ECBM, che istituisce uno strumento giuridico europeo per rendere più semplice l’attuazione dei progetti transfrontalieri).

Nel Negotiating Box, si rafforza la coerenza tra il Regolamento sulle disposizioni comuni e gli altri strumenti a gestione diretta dell’UE (Horizon Europe, EaSI, InvestEU, FEG) mediante, ad esempio: il rafforzamento del meccanismo del c.d. “sigillo di eccellenza” che consente di finanziare con fondi del Regolamento sulle disposizioni comuni i progetti selezionati da Horizon Europe; e una più netta demarcazione tra gli interventi di prima accoglienza dei migranti e dei richiedenti asilo, sostenuti da FAMI, e gli interventi di inclusione a lungo termine dei migranti, finanziati dai fondi del Regolamento sulle disposizioni comuni; e infine, ma non ultima, la maggiore coerenza e il miglior coordinamento dei fondi regolati dalle citate disposizioni comuni, con il programma di sostegno alle riforme strutturali (SRSP) e la nuova funzione di stabilizzazione degli investimenti. Per tutti i fondi compresi nel Regolamento sulle disposizioni comuni, è stato adottato entro giugno 2019 il mandato parziale del Consiglio, ad eccezione degli aspetti relativi ai finanziamenti (“financial framework”).

IL FONDO SOCIALE EUROPEO PLUS (FSE+)

Nel quadro finanziario pluriennale 2021-2027 i fondi e i programmi che potranno essere di maggiore interesse per la microfinanza e il microcredito, anche alla luce delle esperienze maturate dall’Ente Nazionale per il Microcredito nella gestione dell’intervento SELFIEmployment all’interno della Garanzia per i Giovani, sono: il Fondo Sociale Europeo e InvestEU.

Il Fondo Sociale Europeo, negli ultimi 60 anni, è stato il principale strumento finanziario dell’Unione Europea per gli investimenti nel capitale umano, grazie al sostegno offerto alle persone nella ricerca di un’occupazione migliore e alla garanzia di opportunità di lavoro più eque per tutti i cittadini dell’UE. Il Fondo Sociale Europeo Plus (FSE+), nelle intenzioni della Commissione e degli Stati membri, deve rimanere nel settennio 2021-2027 il principale strumento finanziario per gli investimenti a favore delle persone e un vettore fondamentale del rafforzamento della coesione sociale, del miglioramento dei livelli di equità sociale e dell’aumento della competitività di tutta Europa. In futuro, secondo la proposta di regolamento2, le priorità del FSE+ saranno sempre più allineate con le raccomandazioni specifiche per paese e le analisi fornite nell’ambito del Semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche e sociali, e saranno incentrate sulla realizzazione concreta dei principi del Pilastro europeo dei diritti sociali.

Il consolidamento della dimensione sociale dell’Unione, durante la prossima programmazione, può essere fortemente favorito dall’azione del FSE+, “rinnovato e migliorato”, congiunta a quella del Fondo Europeo di Adeguamento alla Globalizzazione (FEG) rafforzato e reso più efficace. Entrambi i fondi saranno investiti in azioni che possono favorire l’aumento e il miglioramento delle competenze delle persone, affinché esse siano dotate degli strumenti necessari per affrontare le sfide e i mutamenti del mercato del lavoro. Inoltre, all’azione dei due fondi “sociali” si aggiungerà quella del Fondo “Giustizia, diritti e valori”, cui è assegnato il compito di sostenere lo sviluppo di uno spazio europeo della giustizia, fondato sullo Stato di diritto e sulla fiducia reciproca, affinché tutte le persone che vivono nel territorio dell’Unione possano godere dei loro diritti.

L ’obiettivo principale del FSE+, dunque, è quello di contribuire a un’Europa più sociale favorendo l’attuazione delle priorità del Pilastro europeo dei diritti sociali volte all’innalzamento del grado di convergenza economica e sociale nell’Unione. I finanziamenti del FSE+ contribuiranno, da un lato, all’attuazione degli orientamenti in materia di occupazione definiti nell’ambito del Semestre europeo e, dall’altro lato, all’obiettivo globale della crescita intelligente, sostenibile e inclusiva per il 2020 (i 17 obiettivi per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite). Il FSE+ dovrà contribuire a migliorare le opportunità di occupazione, accrescere il tenore di vita, agevolare la mobilità del lavoro e aumentare la coesione economica, sociale e territoriale in linea con il Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) e la Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

I settori di investimento principali del FSE+, sono l’istruzione, formazione e formazione continua; l’efficacia dei mercati del lavoro e la parità di accesso all’occupazione di qualità; l’inclusione sociale, la salute e la lotta alla povertà.

Il regolamento FSE+ è il risultato di una fusione tra più fondi pre-esistenti: il Fondo Sociale Europeo (FSE), l’Iniziativa a favore dell’occupazione giovanile (IOG), il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD), il programma per l’occupazione e l’innovazione sociale (EaSI) e il programma dell’Unione per la salute (Health). Nelle intenzioni della Commissione europea, questa razionalizzazione serve a ottimizzare la gestione e semplificare le regole per tutti i fondi e contribuisce ad aumentare le sinergie tra le diverse componenti del fondo, in modo da garantire un maggiore impatto complessivo del FSE+. Inoltre, grazie alla “fusione” di più strumenti nel FSE+ dovrebbe essere più semplice allineare le priorità del fondo con le raccomandazioni specifiche per Paese promosse nell’ambito del Semestre europeo e con il Pilastro sociale; aumentare le sinergie e la complementarità tra i fondi esistenti; rendere più flessibile il sostegno finanziario in risposta alle principali sfide socioeconomiche; semplificare la programmazione e la gestione dei fondi, riducendo così l’onere amministrativo per istituzioni del lavoro e della formazione, imprese, privato sociale, ecc.

Anche il Regolamento del FSE+ introduce novità tese a semplificare la gestione del fondo stesso. La prima novità riguarda la maggiore facilità di trasmissione e indicazione dei costi da parte delle autorità FSE e degli enti che implementano i progetti nazionali. Al fine di soddisfare l’esigenza di semplificazione e concentrare l’attenzione sulla realizzazione di risultati, il regolamento FSE+ amplia significativamente le opzioni semplificate in materia di costi per i rimborsi agli Stati membri in base a importi forfettari o costi standard, previ accordi con gli Stati membri. Nei casi in cui risulti difficile per talune autorità nazionali indicare un prezzo medio, ad esempio nel contesto di un nuovo programma di formazione, è intenzione della Commissione proporre un prezzo medio per alcune misure standard, prezzo basato su dati provenienti da tutti gli Stati membri in osservanza dei rispettivi contesti nazionali. Infine, il regolamento FSE+ ricorre anche alla nuova opzione che prevede il rimborso degli Stati membri in base alla realizzazione di risultati o al rispetto delle condizioni. Per quanto riguarda i requisiti di controllo e di rendicontazione è prevista una significativa riduzione, mentre saranno semplificati i requisiti in materia di raccolta dati.

Per il periodo 2021-2027 la Commissione propone di destinare al FSE+ 101,2 miliardi di euro, a prezzi correnti, del bilancio dell’UE. Di conseguenza la quota del FSE+ nel bilancio globale della politica di coesione passa dall’attuale 23% dei Fondi strutturali al 27%.

La cifra globale di 101,2 miliardi di euro include 100 miliardi di euro per il FSE+ in regime di gestione concorrente con gli Stati membri. Almeno il 25% di tale importo sarà destinato alla promozione dell’inclusione sociale e almeno il 4% alla lotta contro la deprivazione materiale in modo da perseguire le priorità e le attività dell’attuale FEAD. Gli Stati membri con un tasso di giovani disoccupati e al di fuori di ogni ciclo di istruzione e formazione (NEET) superiore alla media dell’Unione nel 2019 saranno tenuti, inoltre, a destinare almeno il 10% delle proprie risorse del FSE+ in regime di gestione concorrente al sostegno dell’occupazione giovanile. Il rimanente importo di 1,2 miliardi di euro è in regime di gestione diretta: la componente occupazione e innovazione sociale con 761 milioni di euro e la componente salute con 413 milioni di euro. Tali componenti consentiranno di provare soluzioni innovative con un approccio transfrontaliero, ad esempio per sostenere la mobilità professionale in Europa e assistere gli Stati membri nella gestione di sistemi sanitari moderni.

La POSIZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO sul regolamento FSE+ è stata discussa e predisposta in seno alla Commissione per l’occupazione e gli affari sociali (EMPL) del Parlamento ed è stata guidata dalla relatrice Verónica Lope Fontagne, fino alle elezioni del Parlamento Europeo di maggio 2019. Il suo progetto di relazione è stato presentato in Commissione parlamentare il 29 agosto 2018 e sono stati presentati 749 emendamenti da parte dei deputati e 19 da parte della relatrice. L ’esame degli emendamenti si è svolto nel successivo mese di ottobre. Dal punto di vista dei contenuti, gli emendamenti coprono una vasta gamma di argomenti, tra i quali la cosiddetta “concentrazione tematica”, come pure l’obbligo per gli Stati membri di capitalizzare una quota minima del bilancio per obiettivi di inclusione sociale e per la lotta alla deprivazione materiale. La relazione finale è stata approvata in Commissione EMPL il 3 dicembre 2018 (38 voti a favore e 3 contrari). Al termine dell’esame della Commissione parlamentare, il 16 Gennaio 2019 il Parlamento Europeo in sessione plenaria ha approvato il testo definitivo, che prevede 160 emendamenti alla proposta originaria della Commissione Europea. Fra le novità proposte, si segnalano:

• una maggiore separazione fra i tre strand di FSE+, con la richiesta del Parlamento di garantire budget minimi per ognuno di essi. Su tale punto, rimane la contrarietà della Commissione Europea, che propone invece di mantenere la massima flessibilità in fase di implementazione.

• Una maggiore centralità delle Regioni e attenzione alle sinergie fra Fondi europei ed enti locali.

• Una particolare attenzione per l’inclusione dei bambini provenienti da o a rischio di situazioni di povertà ed emarginazione sociale. Con l’approvazione del testo definitivo, il Parlamento Europeo ha anche dato mandato alla Commissione EMPL di avviare le negoziazioni interistituzionali con Consiglio e Commissione.

In seno al Consiglio Europeo, la proposta è discussa dal Gruppo di lavoro “Misure strutturali” nell’ambito del pacchetto legislativo sulla politica di coesione 20212027. Tale pacchetto contiene, oltre al FSE+, anche le proposte riguardanti il Regolamento sulle disposizioni comuni (Common provision regulation), il Regolamento sul Fondo di Coesione e il Regolamento sulla Cooperazione territoriale europea (Interreg).

Come per gli altri regolamenti settoriali relativi al Quadro finanziario pluriennale 2021-2027, la discussione si è incentrata sugli aspetti sostanziali dei regolamenti, mentre l’allocazione delle risorse sarà concordata nell’ambito di una valutazione più generale sul budget dell’Unione. Tale discussione ha portato all’approvazione, il 17 Dicembre 2018, della Posizione negoziale parziale del Consiglio riguardante, in particolar modo, il Regolamento sulle disposizioni comuni.

In merito al regolamento su ESF+, il dibattito tra gli Stati membri nel Gruppo “misure strutturali” si è focalizzato principalmente sugli obiettivi specifici del Fondo, sulla possibilità di prevedere il mantenimento di Comitati di comitatologia per i due strand a gestione indiretta del Regolamento (programma EaSI e programma Health) laddove la proposta di regolamento ne prevedeva la sostituzione con gruppi di lavoro interni al FSE+, nonché sulla distribuzione delle risorse. Un accordo di compromesso è stato proposto dalla Presidenza in un report del 17 dicembre 2018. L ’esame dei vari articoli della proposta di regolamento, comprensiva degli emendamenti del Parlamento europeo, è ancora in corso in Consiglio e non è ancora stata presentata una posizione negoziale complessiva.

INVESTEU

Il quadro delle regole in via di definizione, evidenzia molte novità sugli strumenti finanziari nel prossimo settennio di programmazione. Tra le principali, la proposta della Commissione di creare un nuovo fondo di investimento, totalmente integrato, denominato “InvestEU”, apertamente ispirato dall’esperienza positiva del Fondo europeo per gli investimenti strategici (Piano Juncker) e degli altri strumenti finanziari che sono riusciti a concentrare gli investimenti privati in tutta Europa (v. figura 2).

Con un nuovo contributo del bilancio UE di 15,2 miliardi di euro, InvestEU dovrebbe mobilitare oltre 650 miliardi di euro di investimenti aggiuntivi in tutta Europa, rispetto al precedente budget del FEIS che ammontava inizialmente a 315 miliardi di euro per poi, essere aumentato a 500 miliardi, da dedicare alla ricerca, all’infrastruttura strategica, alla trasformazione digitale dell’industria e al mercato unico, al fine di sbloccare la crescita futura. Si tratta quindi di un pacchetto simile al Piano Juncker, ma migliorato. Anche quello, difatti, prevedeva investimenti strategici in settori chiave quali infrastrutture, efficienza energetica ed energie rinnovabili, ricerca e innovazione cui spettavano il 40% dei fondi, ambiente, agricoltura, tecnologia digitale, istruzione, sanità e progetti sociali, e lo sviluppo delle piccole-medie imprese che aveva attribuiti dal 26% al 40% degli investimenti.

Nell’ambito dell’Accordo di partenariato è possibile conferire a InvestEU, nel “cassetto” dedicato agli Stati membri, fino al 5% cento delle risorse stanziate a livello nazionale, partecipando in tal modo a piattaforme di finanziamento sovranazionali soggette al regolamento del Fondo e non alle regole dei fondi strutturali e di coesione. La decisione può essere assunta in base a giudizi sintetici (positivi o negativi) basati sul passato, oppure valutando, con molta concretezza, se sussistono le condizioni di convenienza relativa, sotto il profilo dell’efficacia e dell’economicità (quindi anche della integrazione e/o complementarietà),rispetto agli strumenti già attivi nel nostro ordinamento.

Tra le motivazioni per contribuire al “cassetto” Stati membri di InvestEU, rientra la possibilità: a) di raggiungere gli obiettivi politici del programma che finanzia lo strumento e di delimitare la copertura geografica dello stesso; b) mobilitare un alto volume di finanziamenti privati verso i destinatari finali; c) attuare gli strumenti all’interno del quadro istituzionale e giuridico istituito dalla Commissione per InvestEU con rispettiva riduzione del carico amministrativo (di cui si fa carico la Commissione) e nessuna necessità di cofinanziamento nazionale. La responsabilità potenziale per lo Stato membro è calibrata sulla base dei rischi attuazione e secondo le regole InvestEU (un unico set di regole).

Come delineato dall’Agenzia per la coesione territoriale, i regolamenti riguardanti gli strumenti finanziari, registrano un notevole arretramento delle regole sulla valutazione ex ante e sul monitoraggio degli strumenti finanziari. L’Italia ha presentato alla Commissione europea un “non paper” con cui esprime un parere critico circa la nuova impostazione che enfatizza il ruolo dei moltiplicatori e non tiene conto dei fallimenti di mercato. Al contempo, è utile ricordare che le nuove regole rendono più semplice l’integrazione tra gli strumenti finanziari e le sovvenzioni.

I PROSSIMI PASSI

Il Consiglio europeo di ottobre 2019 discuterà la proposta di quadro finanziario pluriennale 2021-2027 dell’UE, nell’intento di giungere a una versione del negotiating box completa delle cifre relative alle allocazioni paese. Dovrebbero seguire le indicazioni delle priorità paese. La Presidenza finlandese dell’UE ha inviato un questionario a tutte le delegazioni durante l’estate e ha organizzato riunioni bilaterali all’inizio di settembre per identificare le priorità e le preoccupazioni principali degli Stati membri. Su questa base, sarà elaborato un documento quale contributo della presidenza nei preparativi per lo scambio di opinioni al Consiglio Europeo di ottobre. Seguendo le indicazioni dei leader, la presidenza prevede di presentare un riquadro di negoziazione riveduto con cifre entro la fine dell’anno, al fine di preparare le prossime fasi dei negoziati. Parallelamente, proseguiranno i lavori sulle varie proposte settoriali per compiere ulteriori progressi sui mandati del Consiglio o concludere ulteriori “intese comuni” con il Parlamento Europeo.

A livello nazionale, nel mese di marzo 2019, l’Agenzia per la coesione ha dato il via ai Tavoli tematici per la programmazione della politica di coesione coinvolgendo, nel rispetto del regolamento delegato sul Codice europeo di condotta sul partenariato, tutti i soggetti istituzionali ed economico-sociali del Paese. Il confronto avviene su cinque tavoli tematici, relativi agli obiettivi di policy individuati dal Regolamento recante disposizioni comuni sui fondi UE (v. sopra). Obiettivo dei tavoli, è quello di contribuire all’Accordo di partenariato mediante la stesura di cinque documenti di sintesi da utilizzare nelle fasi di predisposizione dell’Accordo stesso e dei programmi operativi dei singoli Fondi. Dalla chiarezza e solidità dell’impianto di questi documenti dipende il coinvolgimento sempre più forte del partenariato economico e sociale, e il miglior esito della prossima programmazione in un’ottica di efficienza ed efficacia.

L ’impressione che si ricava dall’attuale andamento del negoziato a Bruxelles, è quella di un momento di passaggio in attesa che la nuova Commissione si insedi e imprima nuovo sprint alle attività consiliari. Con ogni probabilità nei primi mesi del prossimo anno si consolideranno le posizioni di Stati membri e Parlamento e non è detto che siano in continuità con quanto sinora realizzato. Si pensi ad esempio, alle prime dichiarazioni della nuova Presidente della Commissione, Von Der Leyen, in merito al pacchetto migrazioni o sulla possibile “flessibilità” del patto di stabilità e crescita, come pure alle posizioni espresse da numerosi Stati membri sulla Politica agricola comune.

L ’impianto generale disegnato dalle proposte di Regolamenti non potrà cambiare, ovviamente, ma le questioni fondamentali come l’allocazione delle risorse agli Stati membri e i relativi criteri, o il ritorno alla regola “n+2”, con ogni probabilità agiteranno il dibattito almeno fino alla metà del prossimo anno, quando la Presidenza dell’UE passerà nelle mani della Germania.

LA POSIZIONE DELL'ITALIA

Riguardo al quadro finanziario pluriennale, l’Italia ha sostenuto l’opportunità di giungere a un accordo in tempi rapidi ma non a scapito della qualità, sostenuta in questo dalla Francia. Inoltre, ha evidenziato l’importanza che il bilancio sia sufficientemente flessibile in modo da poter essere efficacemente impiegato in situazioni di emergenza (disoccupazione giovanile, disastri naturali, crisi migratorie). Sono state espresse perplessità circa le modifiche apportate all’impostazione della politica di coesione, soprattutto la separazione del Fondo di sviluppo rurale, l’abbandono del principio di addizionalità delle risorse – che ha costituito uno dei pilastri della politica di coesione sino ad oggi -, la mancanza di un Quadro comune strategico sovranazionale che renda visibile lo scopo comune dei fondi inclusi nel Regolamento sulle azioni comuni. L ’Italia ha lamentato la mancanza di analisi territoriali a sostegno delle priorità di investimento, soprattutto, rispetto all’eventualità di una evoluzione in senso territoriale dell’approccio del Semestre europeo. Il Governo ha espresso la sua contrarietà di principio a tagli alla politica di coesione, ma anche la disponibilità ad accettare tagli moderati per l’esigenza di far fronte agli effetti della Brexit e venire incontro alle esigenze dei Paesi che temono un incremento eccessivo dei loro contributi nazionali, purché il metodo adottato sia corretto e la redistribuzione sia equa.

LE OPINIONI DEGLI STATI MEMBRI

Gli Stati membri concordano in generale sulla semplificazione e lo snellimento dei regolamenti. Maggiori perplessità su altri aspetti, tra i quali la concentrazione tematica, il cofinanziamento, la revisione di metà periodo, la modifica dell’eleggibilità dell’IVA. Critiche da parte di quasi tutti gli Stati membri al metodo di allocazione delle risorse.

In relazione all’ammontare complessivo del bilancio si registra una netta divisione fra gli Stati membri che insistono per un bilancio sostenibile (tra cui vi sarebbero Austria, Danimarca, Paesi Bassi, Germania e Svezia), che non vada oltre l’1% del RNL dei 27 Stati membri e che finanzi le nuove priorità e i settori che possono supportare maggiormente la competitività europea tramite maggiori tagli alle politiche tradizionali, come PAC e coesione, e gli Stati membri (tra cui vi sarebbero, in particolare, Estonia, Grecia, Italia, Lituania, Lettonia, Polonia, Portogallo, Slovacchia e Ungheria) che, invece, ritengono insufficiente il livello generale di ambizione espresso dalla Commissione Europea e chiedono risorse sufficienti per finanziare non solo le nuove priorità (migrazioni, difesa, sicurezza) e i settori fondamentali per la competitività dell’UE (ricerca e innovazione, infrastrutture, spazio, digitale), ma anche le politiche tradizionali (politica agricola comune (PAC) e politica di coesione), mantenendo le dotazioni di queste ultime al livello dell’attuale QFP 2014-2020.

In Consiglio i delegati dei vari Paesi membri hanno stigmatizzato il metodo di allocazione delle risorse, in generale lamentando i tagli drastici risultanti dalle assegnazioni per Stato membro, tranne Paesi Bassi e Danimarca che hanno perorato maggiori e sostanziosi tagli alla politica di coesione, che dovrebbe limitarsi a intervenire nelle regioni meno sviluppate.

Tutti hanno espresso soddisfazione per le semplificazioni e per la riduzione degli obiettivi tematici.

Diverse delegazioni, tra cui la Grecia, la Slovacchia, la Polonia, l’Estonia, la Finlandia, l’Ungheria e la Francia hanno espresso rammarico per l’assenza del Fondo di sviluppo rurale dal regolamento sulle azioni comuni rimarcando anche l’incoerenza risultante nella definizione dell’Obiettivo politico 5 che cita esplicitamente le aree rurali. Il collegamento al Semestre europeo è visto con sospetto e preoccupazione dalla Lettonia, Slovenia, Malta Estonia, Paesi Bassi, Slovacchia, Polonia e Grecia, che ritengono sia poco chiaro nel funzionamento. La sparizione dell’obiettivo dedicato alla capacità istituzionale ha rammaricato diverse delegazioni, che lo ritengono ancora essenziale per sostenere le riforme strutturali e per la mancanza all’interno della politica di coesione di uno strumento di incentivazione finanziaria alle riforme strutturali. Molte delegazioni sono contro la reintroduzione della regola del cd. ”n+2” (tra queste Lettonia, Malta, Croazia, Polonia, Grecia sostenute da Finlandia e Svezia). La Spagna è contraria alla proposta, da ultimo emersa, di utilizzare dati statistici aggiornati per il calcolo delle allocazioni nella politica di coesione, nonché ai nuovi criteri di allocazione introdotti con l’ultima revisione del NB. I paesi Visegrad sono contrari ai tagli alle politiche per la coesione (PAC e Coesione) e intendono proporre una più attenta analisi alla luce delle circostanze mutate (il nuovo ciclo istituzionale e la Brexit).

< >1 COM(2018) 375 final “Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante le disposizioni comuni applicabili al Fondo europeo di sviluppo regionale, al Fondo sociale europeo Plus, al Fondo di coesione, al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e le regole finanziarie applicabili a tali fondi e al Fondo Asilo e migrazione, al Fondo per la Sicurezza interna e allo Strumento per la gestione delle frontiere e i visti” del 29 maggio 2018.
< >2 COM(2018) 382 final “ Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo sociale europeo Plus (FSE+)” del 30 maggio 2018.
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