TIZIANA LANG
Ricercatrice ANPAL, membro di EMCO PAG
The Youth Guarantee: some results achieved and strengthening of the Programme
The article illustrates the results of the Youth Guarantee monitoring activities carried out by the Employment
Committee which supports the Commission and the Council in the context of the European Semester. Documents
published on the European Commission website were used (partially translated into Italian by the author). The
conclusions refer to the ongoing consultations by the side of the Commission with the programme stakeholders
on the new Recommendation for an enhanced Youth Guarantee.
Garanzia per i giovani, monitoraggio, semestre europeo, consultazione, rafforzamento.
Sommario
1. Lo stato dell’arte della Garanzia per i Giovani
2. Il Semestre europeo e la Garanzia per i giovani: il monitoraggio dell’attuazione in alcuni Stati membri
3. La nuova raccomandazione del Consiglio per una Garanzia per i giovani rafforzata
1. Lo stato dell’arte della Garanzia Giovani
A gennaio 2020 la Commissione europea ha rilasciato le fiche sugli aggiornamenti nell’attuazione della Garanzia per
i giovani nei vari Paesi dell’Unione europea2. Il Consiglio europeo per l’occupazione, le politiche sociali e i
consumatori (EPSCO), in precedenza, aveva discusso e approvato tali aggiornamenti nell’incontro del 10 dicembre
2019. Il monitoraggio della Garanzia Giovani è implementato in tutti gli Stati membri e si avvale di un sistema
consolidato di indicatori macroeconomici sviluppato da Commissione e Stati membri nell’ambito del Comitato occupazione
(Employment Committee, EMCO)3. Tali indicatori rilevano la situazione dei giovani nel mercato del
lavoro nei vari Paesi e, in modo indiretto, l’efficacia delle misure e azioni del programma. Ogni due anni, si tengono
delle revisioni di sorveglianza multilaterale sullo stato di attuazione della Raccomandazione sulla Garanzia Giovani
del 2013 (ciascun Paese si sottopone all’esame degli altri Stati membri e della Commissione). Le conclusioni di
queste revisioni sono approvate dall’EPSCO. La revisione giovani Neet inattivi rappresentano, ormai, oltre
la metà del gruppo target cui si rivolge il programma (58%). I Paesi con le percentuali di Neet disoccupati più elevate sono la Grecia, la
Croazia, l’Italia e Cipro pur essendo passati da oltre il 10% all’8% circa (Croazia e Italia tra il 7
e l’8 %). Per quanto concerne i giovani Neet inattivi, i paesi che nel 2018 hanno registrato
percentuali superiori al 10% sono l’Italia, la Romania e la Bulgaria. Il tasso di copertura della Garanzia Giovani, nel 2018, è in media del
38,2% (secondo l’Indagine sulle forze di lavoro nell’UE, Eurostat), in declino rispetto al 2017 di quasi 1,5 punti percentuali.
In totale, nel 2018 sono state avviate 7,8 milioni di misure della Garanzia Giovani (tra i principi della Garanzia, l’obbligo per i Paesi aderenti di
offrire ai giovani Neet un’opportunità di lavoro, tirocinio/apprendistato o istruzione/formazione
entro quattro mesi dall’inizio della disoccupazione o dall’uscita dai percorsi di istruzione/formazione). Tra il 2014
e il 2018 sono state erogate più di 38 milioni di misure. Il sistema di monitoraggio coglie sia le misure erogate ai
nuovi iscritti al programma sia quelle offerte ai ri-registrati, ossia i giovani che tornano automaticamente nella
condizione di Neet (dunque, rientrano nel target della Garanzia), dopo aver partecipato a una delle misure di
attivazione che non si conclude con un contratto di lavoro o un percorso di apprendistato. Alla fine del 2018 sono
circa 1,5 milioni i giovani che hanno ricevuto una politica attiva, ma che risultano ancora in carico al programma
(-500mila rispetto al 2017). Tra i giovani usciti dal programma 25,5 milioni (pari al 69,4%) hanno trovato lavoro
oppure hanno ripreso gli studi e la formazione. Meno del 30% delle opportunità di lavoro o studio offerte dalla
Garanzia giovani sono sostenute, anche parzialmente, da risorse pubbliche (incentivi, bonus, etc.). Dall’altro lato,
3,7 milioni di giovani hanno lasciato il programma senza aver partecipato ad alcuna misura. Secondo i dati di
monitoraggio, non si conosce l’esito della partecipazione alla Garanzia Giovani per ben 7,5 milioni di giovani.
Quanto ai tempi di attesa per ricevere un’offerta di politica attiva, questi differiscono molto tra gli Stati membri. In
media, il 61,6% dei giovani iscritti al programma ha ricevuto una politica attiva al di là dei quattro mesi fissati dalla
Raccomandazione del 2013 (cit.). Il dato medio è, tuttavia, influenzato dalle performance poco brillanti di Italia,
Spagna e Francia che, cumulativamente, rappresentano il 46% del totale dei giovani iscritti alla Garanzia Giovani
nell’UE, il 74% dei quali ha ricevuto una politica attiva oltre i quattro mesi canonici (negli altri Stati membri il tasso
medio dei giovani che ricevono un’offerta “fuori tempo” è di poco superiore al 50%). Il tasso delle uscite positive
dal programma, entro i quattro mesi previsti, è del 39% con picchi in Ungheria (90%) e Danimarca (70%) e dati
meno positivi come in Spagna (17,9%).
Quanto alla sostenibilità delle misure erogate dal programma, dopo sei mesi dall’uscita dal programma, il 52,6%
dei giovani si trova in una situazione positiva nel mercato del lavoro; a dodici mesi sono quasi il 55% ad essere
ancora occupati o impegnati in percorsi di istruzione/formazione. La percentuale cala al 47% circa dopo diciotto
mesi dalla uscita dal programma.
2. Il semestre europeo e la Garanzia per i giovani: il monitoraggio dell’attuazione in alcuni stati membri
Il presente paragrafo intende offrire una panoramica dell’attuazione della Raccomandazione sulla Garanzia Giovani in alcuni Paesi selezionati dell’UE. Oltre all’Italia, sono riportati i casi della Spagna, Francia, Germania per la comparabilità delle dimensioni demografiche, geografiche ed economiche dei quattro Paesi. Le informazioni sono tratte dalle country fiche pubblicate on line a gennaio 2020 dalla Commissione Europea5.
Le fiche riportano dati tratti da documenti ufficiali della Commissione sull’attuazione della Garanzia per i giovani, tra i quali: le Relazioni paese (Country
Report) che la Commissione elabora ogni anno nell’ambito del Semestre europeo; le conclusioni dell sorveglianza tematica multilaterale condotta dal Comitato per l’Occupazione (EMCO) sull’attuazione della Raccomandazione
per la Garanzia per i giovani (2013) con specifiche revisioni; le raccolte di dati sui sistemi nazionali della Garanzia per i giovani; le conclusioni delle valutazioni effettuate dalla Commissione e dal Comitato per l’Occupazione nell’anno precedente.
L’obiettivo di queste fiche è di dar conto del livello di attuazione della Raccomandazione sulla Garanzia per i giovani in tutti i paesi dell’UE. Lo scopo è principalmente informativo, non comparativo,
trattandosi di un esercizio di autovalutazione dei Paesi partecipanti sottoposto all’esame del Comitato per l’occupazione, della Commissione europea e del Consiglio europeo (EPSCO) sull’effettiva rispondenza delle misure implementate da ciascun Paese, ai criteri di tempestività, universalità e qualità fissati dalla stessa
Raccomandazione.
L’Italia ha presentato il Piano di attuazione nazionale della Garanzia per i giovani nel mese di dicembre 2013 e il programma è stato lanciato a maggio 2014. Dal 2017 è coordinato e gestito dall’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL), in collaborazione con le regioni che coordinano i servizi per l’impiego a livello locale. ANPAL è anche l’autorità di gestione del PON IOG (Iniziativa per l’Occupazione Giovanile) e detiene il database nazionale della Garanzia che raccoglie tutti i dati di attuazione del programma rilevati a livello locale. Un sito internet è stato dedicato alla Garanzia Giovani e consente ai giovani, che non hanno ancora aderito, di iscriversi al programma. Non sono considerati nel monitoraggio della Garanzia, tutti i giovani che si sono registrati presso un centro per l’impiego, ma non hanno effettuato la registrazione nella Garanzia Giovani. Questi, tuttavia, possono ricevere le misure di politica attiva erogate a livello nazionale
e regionale a valere su altre risorse e programmi
non compresi in Garanzia Giovani. L’assenza di dati sulle misure offerte ai giovani Neet al di fuori della Garanzia giovani non consente di cogliere appieno lo sforzo in atto nel Paese per migliorare la condizione dei giovani Neet nel mdl. Quanto all’attuazione delle misure specifiche della Garanzia Giovani in Italia, nel 2018 tre giovani su cinque (60,5%), fra quelli che hanno abbandonato il programma italiano, hanno accettato un’offerta entro quattro mesi dalla registrazione. Al contempo, più di otto su dieci (85,9%) fra quelli che si sono registrati nel Programma (in qualsiasi momento dell’anno) hanno atteso un’offerta di politica attiva per oltre 4 mesi con un modesto incremento della percentuale (+2,4 p.p. rispetto al 2017).
Secondo la Commissione, che ha curato la fiche italiana, “l’implicazione è che sebbene lo schema sia abbastanza efficace nel fornire offerte tempestive a coloro che sono appena registrati, i giovani che non ricevono un’offerta entro quattro mesi rischiano di rimanerne senza per lunghi periodi.” In realtà, gli ultimi dati del monitoraggio effettuato dall’ANPAL, mostrano che “
(…) più di due terzi (69,8%) dei registrati nella Garanzia Giovani italiana, nel 2018, hanno atteso un’offerta di attivazione per più di un anno rispetto alla media UE del 19,2%.” A fronte di tale dato, la Commissione ha ritenuto di suggerire all’Italia di rivedere il modello di consegna dei dati e/o della loro registrazione. Quanto al tasso di copertura della popolazione Neet da parte del programma “rimane bassa (12,7%) ed è leggermente diminuita rispetto agli anni precedenti
(13,6% nel 2017 e 14,1% nel 2016)” ma, aggiunge la Commissione, “il risultato è noto per essere sottovalutato perché alcuni dei rientri non sono attualmente conteggiati nei dati”.
Oltre tre quinti (61,1%) di coloro che sono usciti dalla Garanzia nel 2018, risultano essere in una situazione positiva dopo sei mesi. Tale proporzione, tuttavia, potrebbe essere sottodimensionata a causa dell’assenza dei dati relativi all’istruzione non autonoma e al lavoro autonomo avviato senza gli incentivi pubblici all’autoimprenditorialità, che non si riescono a monitorare.
I dati di follow-up a 12 e a 18 mesi, di coloro che sono usciti dalla Garanzia giovani nel 2017, mostrano un calo della percentuale dei giovani in condizioni positive
dopo l’uscita dal programma (rispettivamente 38,6% e 30,2%).
Nella “Relazione Paese” del 20196 la Commissione evidenzia, in primo luogo, come siano ancora troppo elevati sia la disoccupazione che i tassi di inattività giovanili; nel secondo caso, addirittura, “pervasivi”. La “disoccupazione giovanile (15-24 anni) rimane estremamente elevata al 32,0%. Inoltre, la percentuale di giovani (15-24 anni) né nell’occupazione né nell’istruzione o nella formazione è aumentata al 20,1% nel 2017 ed è
rimasta la più alta nell’UE.” Ci sembra opportuno evidenziare che, come rilevabile nell’analoga relazione per il 2018, la disoccupazione giovanile in Italia è scesa dal picco del 43,6% del 2014 al 32% del 2018 (-11 p.p.), e la quota di giovani Neet è diminuita di 2,2 p.p. passando dal 22,2% del 2012 al 20% del 2018.
In questa cornice, la Garanzia per i giovani si conferma un’opportunità per un numero crescente di giovani considerato che dal “suo lancio nel 2014, sono stati presi in carico dal programma 1,4 milioni di giovani, il 56% dei quali ha ricevuto misure di attivazione”. La Commissione, tuttavia, rileva come le differenze tra territori nella partecipazione al programma siano rilevanti “(…) con il 45% dei giovani del Sud iscritti al
programma rispetto al 71,1% del Nord-Ovest” e come ciò sia effetto dei profondi divari strutturali che il paese deve ancora risolvere: “le sfide strutturali che spingono i laureati ad emigrare rimangono non affrontate”.
Nel 2018 sono stati 160.000 gli italiani, soprattutto, giovani altamente qualificati, che hanno lasciato il Paese per trasferirsi in altri paesi dell’UE con un aumento del 3,1% rispetto al 2017. Già nel 2018 la Commissione aveva riconosciuto la valenza
del programma, che in Italia aveva “agito come motore di riforma e innovazione nella definizione delle politiche, contribuendo alla creazione di sistemi di sostegno alivello nazionale.”
Nell’osservare che la misura più utilizzata nel programma sono i tirocini, la Commissione ne raccomanda un monitoraggio più approfondito per rilevare i “loro potenziali effetti di sostituzione e il loro impatto sulla segmentazione del mercato del lavoro”. Il Country report 2019 evidenzia, inoltre, che “la percentuale di giovani inseriti nel programma che non hanno ricevuto alcuna offerta per più di 4 mesi rimane elevata (83%)”;
in tal senso è giudicata positivamente la scelta di sostenere con il Fondo Sociale Europeo “l’introduzione di nuove misure rivolte ai giovani, con particolare attenzione alle regioni meridionali” e il rafforzamento dei servizi per l’impiego. La Relazione sottolinea, da ultimo come la disoccupazione giovanile molto elevata sia un segnale del forte disallineamento (mismatch) tra domanda e offerta di competenze, fenomeno sul quale è necessario intervenire in ottica preventiva per migliorare l’occupabilità dei giovani attuale e futura.
Alla Relazione paese della Commissione, nell’ambito del Semestre europeo, segue la revisione multilaterale
sull’attuazione del programma effettuata, a ottobre 2019, dal Comitato per l’occupazione (EMCO), esercizio cui hanno partecipato tutti gli Stati membri. Le conclusioni della sorveglianza multilaterale appaiono lievemente migliori rispetto alla valutazione effettuata dalla Commissione nella Relazione Paese 2019. Secondo EMCO, “l’Italia sta avanzando nell’attuazione della Garanzia per i giovani, che appare completa e basata su una strategia di partenariato, combinata a una forte metodologia di profilazione, con un approccio personalizzato e percorsi individualizzati”. Ciò nonostante, la disoccupazione giovanile e i tassi di persone Neet tra i giovani 15-29enni rimangono tra i più elevati dell’UE. Anche il Comitato per l’occupazione sottolinea la persistenza “di grandi disparità tra le regioni settentrionali e meridionali”. Inoltre, il coinvolgimento dei giovani più vulnerabili nella Garanzia Giovani appare ancora limitato (ndr. come evidenziato dalla Commissione europea nella Relazione Paese del 2019 e del 2018) e dovrebbe essere facilitato con adeguate misure. Per quanto concerne la veicolazione dei contenuti del programma, la sorveglianza multilaterale ha riconosciuto la validità delle attività di sensibilizzazione messe in atto dal Paese: “le campagne informative, la creazione di una pagina web dedicata e l’uso dei media pubblici7 per diffondere le migliori pratiche e le misure disponibili per i giovani sembrano promettenti per aumentare la portata del programma: poiché vanno oltre i giovani
stessi, e si rivolgono anche alle famiglie dei giovani Neet e con l’obiettivo di aumentare le registrazioni nel
programma (da parte dei giovani più vulnerabili) e la comprensione delle misure.” La sorveglianza multilaterale
ha messo in luce il buon livello di personalizzazione dei servizi che appaiono “ben sviluppati grazie a una forte metodologia di profilazione e danno origine a
percorsi individuali”. Tra le sfide principali per l’attuazione della Garanzia, il Comitato individua “l’alta complessità del sistema” (ndr una governance del programma condivisa
con le Regioni) “con le correlate possibili difficoltà nel gestire il gran numero di progetti a livello locale e regionale.” In tale contesto, il Comitato ha raccomandato di rafforzare la capacità dei servizi per l’impiego e l’attuazione
di una strategia nazionale per le politiche attive. Per quanto riguarda i tirocini, è stata riconosciuta all’Italia la valenza di una legislazione specifica e di
linee guida per la qualità dei tirocini che dovrebbero contribuire ulteriormente a contrastare il rischio di molteplice rinnovo dei tirocini e gli effetti di sostituzione. La raccomandazione specifica rivolta all’Italia nel 2018
in tema di occupazione giovanile, il Comitato riconosce i progressi compiuti “in termini di politiche per l’occupazione giovanile, ma rileva l’assenza di risultati in termini di impatto sui risultati.”
La Spagna ha presentato il Piano di attuazione nazionale della Garanzia per i giovani nel dicembre 2013. Anche la Spagna, come l’Italia è eleggibile all’Iniziativa per l’occupazione dei giovani, in ragione del tasso molto elevato di giovani Neet. Il programma
è stato avviato a luglio 2014 e da luglio 2017 la competenza del programma è stata trasferita dal Ministero del lavoro e della sicurezza sociale al Servizi per l’impiego nazionale (SEPE). In osservanza dell’assetto costituzionale del Paese anche le Comunidad (regioni) svolgono un ruolo chiave nell’attuazione e gestione della Garanzia per i giovani. Il Servizio per l’impiegonazionale (SEPE) è responsabile dell’attuazione del programma e del coordinamento dei partenariati tra diversi livelli e settori.
A inizio programma, nel 2014, la Garanzia era aperta a tutti i giovani tra i 16 e 25 anni e alle persone di età inferiore ai 30 anni con una disabilità superiore al 33%. Dal 2015 il limite di età è stato unificato per tutti i giovani con meno di 30 anni.
In relazione all’attesa di un’offerta di politica attiva, nel 2018, il 60,2% dei giovani registrati al programma ha ricevuto un’offerta oltre i 4 mesi previsti dal programma, una percentuale ben al di sopra della media dell’Unione (48,6%). Nel 2017 erano stati il 76% circa. Il dato, tuttavia, è influenzato dalla diversa strutturazione del programma in Spagna, che prevede che i giovani registrati nella Garanzia giovani, rimangono iscritti finché non accettano l’offerta di una misura (ndr in questo modo le uscite dal programma sono solo quelle derivanti dall’accettazione di un’offerta, quindi uscite positive). Solo il 17,9% di coloro che hanno lasciato la
Garanzia Giovani nel 2018 ha accettato un’offerta nei 4 mesi obiettivo, con un incremento sostanziale di 9,3 punti percentuali rispetto al 2017, ma che rimane ancora molto al di sotto della media UE del 46,7%.
Meno di un terzo (30,1%) dei giovani Neet spagnoli è coperto dal programma, in calo dal 2017 quando era pari al 55,8%, e al di sotto della media UE (38,9%). La forte riduzione del tasso di copertura del programma nel 2018 è frutto di un artefatto. Infatti, dal 2018 la
Spagna è riuscita a migliorare il set dei dati di monitoraggio, grazie all’immissione di dati da parte di più soggetti. La maggiore immissione di dati sull’offerta di misure ha comportato l’uscita dallo stock di una
quota di beneficiari che in precedenza sarebbero stati registrati come Neet (ossia come beneficiari in automatico della Garanzia Giovani) e ora sono registrati
come beneficiari di un’offerta. Il risultato è che lo stock medio di giovani registrati nella Garanzia Giovani si è ridotto nel 2018 a circa la metà di quello riportato
nel 2017, con conseguente abbassamento del tasso di copertura. Sempre nel 2018, il 59,1% dei giovani usciti dal programma si trovano in una situazione positiva a sei mesi dalla loro uscita. I dati di follow-up a 24 mesi (per coloro che sono usciti con un’offerta nel 2016) e a 12 mesi (per le uscite positive del 2017) dimostrano un generale mantenimento dei risultati nel tempo.
La Commissione europea, nella Relazione Paese 20198 nell’ambito della procedura del Semestre europeo, afferma che in Spagna “la ripresa economica continua a sostenere la creazione di posti di lavoro, ma l’elevata disoccupazione e segmentazione rimangono importanti sfide strutturali” non essendo stati recuperati i livelli precedenti la crisi del 2008 e permanendo tassi di occupazione e disoccupazione inferiori alle medie dell’UE.
La relazione evidenzia come “I giovani fatichino a trovare un’occupazione, e rimangano più a lungo nell’istruzione e nella formazione. Il tasso di disoccupazione giovanile continua a diminuire, ma rimane quasi il doppio rispetto a prima della crisi. La percentuale di giovani Neet e dei giovani che abbandonano prematuramente la scuola sta gradualmente diminuendo, ma rimane elevata (rispettivamente 13,3% e 18,3% nel 2017)”. Inoltre, gli indicatori del Quadro di valutazione
della situazione sociale (Social Scoreboard)9 evidenziano l’aumentato rischio di futura povertà ed esclusione sociale derivanti dagli attuali bassi livelli di istruzione. Secondo la Commissione, la Spagna sta positivamente
utilizzando (come l’Italia) i fondi strutturali e di investimento europei (SIE) per promuovere “l’accesso e l’adattabilità al mercato del lavoro, investendo nell’istruzione
e nella formazione e combattendo la povertà, la discriminazione e l’esclusione sociale, con una forte attenzione ai giovani” e al momento di chiudere la Relazione Paese “il Fondo Sociale Europeo e l’Iniziativa per l’occupazione giovanile (IOG) hanno
sostenuto più di 3 milioni di misure, tra le quali: sussidi per l’occupazione, tirocini, apprendistati, consulenza, corsi di formazione, formazione duale e formazione professionale” compresi i servizi di accompagnamento (sociali) per i partecipanti alle attività. La
Commissione mette in guardia la Spagna sulle potenziali ricadute negative dell’allargamento del salario minimo a 900 euro (+22,3%) introdotto dal 2019; tale aumento “potrebbe ridurre la povertà lavorativa, ma potrebbe anche danneggiare le prospettive occupazionali dei giovani e delle persone poco qualificate”. Le simulazioni specifiche stimano un effetto negativo generato sull’occupazione del Paese “fino allo 0,8% dell’occupazione totale (circa 125.000 posti di lavoro netti)” con
particolari effetti negativi sulle categorie più deboli (donne, giovani, lavoratori scarsamente qualificati e lavoratori a tempo determinato o precari). La Relazione
Paese segnala come positivo l’uso del Fondo Sociale Europeo per realizzare, in collaborazione con la EOI (Escuela de Organización Industrial) e Google, corsi di formazione digitale gratuiti ai giovani disoccupati
in tutta la Spagna. Grazie ai moduli formativi online (MOOC) l’iniziativa consente ai giovani di specializzarsi nelle professioni del digitale (ad esempio sviluppo
web/mobile, big data, intelligenza artificiale, robotica e sicurezza informatica) molto richieste nel mercato del lavoro. “Nel 2017, 1.131 persone hanno ricevuto un certificato MOOC, 200 sono state ammesse a un’attività di tutoraggio e 61 hanno frequentato un
corso in classe. Il 95% di essi ha trovato lavoro o ha ripreso gli studi grazie al programma”. Con riferimento alla Garanzia per i giovani, la Relazione Paese 2019 sottolinea, positivamente, che “Le registrazioni sono aumentate e hanno raggiunto il 56% dei giovani Neet di età compresa tra 15 e 24 anni nel 2017 (rispetto al 34% nel 2016) e il 27,4% dei giovani tra 25 e 29 anni. La quota di persone ancora occupate, a scuola o in formazione sei mesi dopo essere usciti dalla Garanzia è aumentata ulteriormente al 60% nel 2017 per i giovani di età compresa tra 18 e 24 anni e al 65% per quelli di età compresa tra 25 e 29 anni” Rimangono, nonostante i progressi, delle aree di possibile miglioramento nel coinvolgimento “dei giovani Neet più vulnerabili che appaiono sottorappresentati tra i
beneficiari del programma e (…) nella cooperazione con i datori di lavoro per migliorare il loro impegno nei confronti di coloro che sono più distanti dal
mercato del lavoro”. Da rilevare, secondo la Commissione, la scarsa efficacia degli incentivi occupazionali finanziati con le risorse
del Piano nazionale per l’occupazione giovanile che ha operato tra il 2010 e il 2016, che hanno sovvenzionato solo il 2,3% dei contratti dei quali solo il 7% a tempo indeterminato. Questi ultimi, hanno avuto maggiori probabilità di uscire dallo status di occupati nei primi due anni di contratto rispetto ai giovani assunti senza incentivi (FUNCAS, 2018). “Il nuovo Piano per l’occupazione giovanile 2019-2021, adottato di recente, comprende un aumento del numero di consulenti specializzati nell’accompagnamento dei giovani in cerca di lavoro (+3000), una revisione degli incentivi e delle misure esistenti, fra le quali: l’orientamento, la
formazione e le azioni per promuovere l’imprenditorialità e le pari opportunità. Il Piano prevede, inoltre, una revisione della Garanzia per i giovani con l’introduzione di misure per migliorare l’acquisizione di competenze, anche digitali, e per sostenere la creazione di occupazione nelle zone rurali, (…) Il budget annuale di 660 milioni di euro assegnato al Piano è ancora provvisorio e in parte basato sull’uso di risorse preesistenti. L’attuazione del Piano, su base volontaria, è di competenza delle
Regioni (Comunidad)”. Infine, la Relazione Paese 2019 segnala la presenza di una quota di contratti a tempo determinato ancora elevata che interessa, in particolare, i giovani al di sotto dei 30 anni, i lavoratori con basse qualifiche e le persone immigrate”. Più incoraggiante la situazione delle misure a sostegno dei lavoratori autonomi che “stanno iniziando a dare i loro frutti, anche se pochi
stanno optando per una maggiore protezione sociale” (nel 2018 il Governo ha aumentato a 60 euro l’aliquota forfettaria di 50 euro/mese nei contributi di previdenza sociale con l’obiettivo di coinvolgere altri 140.500
nuovi lavoratori autonomi nello schema previdenziale avviato dal 2013, di cui hanno già beneficiato 1.307.000 lavoratori). “(…) Tuttavia, il numero di giovani lavoratori autonomi di età compresa tra 15 e 24 anni ha continuato a diminuire (nel 2017 erano l’1,3% in meno rispetto al 2016)”. La revisione della sorveglianza multilaterale sullo stato di attuazione della Raccomandazione sulla Garanzia per i giovani (cit.) condotta dal Comitato per l’occupazione a ottobre 2019, si è chiusa con le seguenti conclusioni “L’attuazione della Garanzia per i giovani
in Spagna sta avanzando e sono stati compiuti buoni progressi nell’attrarre una percentuale maggiore di NEET nel programma. Il sistema di attuazione della Garanzia per i giovani è molto completo e prevede il coinvolgimento di numerosi attori” “Il Piano d’azione per l’occupazione giovanile 2019-2021, i cui obiettivi ncludono la riduzione della disoccupazione giovanile, l’aumento dei tassi di attività e la promozione della formazione, appare un buono strumento politico”. EMCO riconosce l’utilità delle misure di sensibilizzazione introdotte a livello centrale dal SEPE (il servizio per l’impiego nazionale che gestisce la Garanzia Giovani a livello nazionale) “per favorire la registrazione dei giovani” non ancora iscritti e i passi positivi compiuti nell’“uso dei social media per aumentare la visibilità della Garanzia per i giovani e nell’introduzione dei mediatori della gioventù.” Le nuove misure sono ancora nella fase iniziale di attuazione e la loro efficacia dovrà essere monitorata e verificata nel corso delle future revisioni multilaterali dello stesso Comitato per
l’occupazione. Tra le sfide individuate nel corso dell’esercizio di sorveglianza multilaterale, “la necessità di una maggiore sensibilizzazione nei confronti degli inattivi, delle persone con basse qualifiche e di coloro che appartengono alla categorie più vulnerabili, nonché la disomogeneità dell’attuazione del programma” nei diversi territori, “soprattutto per quanto riguarda l’uso di un approccio individualizzato e la qualità delle misure (erogate)”. EMCO ha consigliato di migliorare la condivisione di informazioni e il coordinamento delle azioni tra le i vari soggetti interessati all’attuazione del programma nei diversi livelli (statale, regionale elocale). Quanto ai tirocini, ai quali la revisione multilaterale
ha dedicato uno specifico approfondimento, il Comitato ha concluso che “sono sostanzialmente in
linea con il Quadro di qualità per i tirocini10. Potrebbero essere necessari miglioramenti nell’offerta di tutor, nella fissazione di limiti alla durata dei tirocini, nel garantire trasparenza sulle assunzioni, e nel miglioramentodella rispondenza delle offerte di tirocinio alle esigenze dei datori di lavoro e dei gruppi target.”
La Germania partecipa alla Garanzia per i Giovani dal 2014 (ha presentato il Piano di attuazione della Garanzia nell’aprile di quell’anno). Il documento riporta le misure di medio e lungo periodo finalizzate a migliorare i servizi a supporto dell’integrazione dei giovani nell’istruzione/formazione professionale e nel mercato del lavoro. Il monitoraggio degli indicatori definiti per la Garanzia giovani è stato avviato a gennaio 2014. L’amministrazione responsabile della programmazione e gestione del programma è il Ministero federale del lavoro e degli affari sociali (BMAS), che coordina i soggetti coinvolti nell’attuazione della Garanzia Giovani a tutti i livelli e nei vari ambiti. La Bundesagentur für Arbeit (Agenzia federale per l’impiego) fornisce, per tramite della rete dei centri per l’impiego, la maggior parte dei servizi per il lavoro (intermediazione, consulenza, attivazione e integrazione, istruzione e formazione professionale, formazione continua, formazione per soggetti privati, imprese e altre istituzioni) con l’obiettivo prioritario di rimuovere o ridurre il livello di necessità di un individuo e l’intensità dell’assistenza universale. Quanto allo stato di attuazione, nel 2018, in media il 45,2% dei giovani registrati nel programma ha ricevuto un’offerta di politica attiva oltre il limite dei quattro mesi previsti dalla Garanzia. Il dato appare in lieve riduzione rispetto al 2017 (46,3%) e appena al di sotto della media UE, pari al 48,6%. Poco più della metà di coloro che sono usciti dal programma nel 2018 (53,0%) hanno accettato un’offerta entro 4 mesi dalla registrazione, con un
leggero aumento rispetto al 2017 (+1,1 p.p). Quanto al tasso di copertura del programma, i giovani Neet tra 15 e 24 anni iscritti alla Garanzia Giovani in Germania nel 2018 erano, in media, il 65,6% del totale dei giovani Neet di questa fascia di età (dati dell’Indagine sulle forze di lavoro dell’Eurostat, da notare che le popolazioni potrebbero non sovrapporsi completamente
a causa delle differenze nelle definizioni e nei metodi di registrazione dei giovani che non lavorano, non studiano e non sono inseriti in percorsi formativi). Nella Relazione Paese 201911, pubblicata dalla Commissione a febbraio 2019 nell’ambito della procedura
del Semestre europeo, leggiamo che “sulla scia della solida crescita economica, il mercato del lavoro tedesco ha continuato a contrarsi. L’occupazione ha proseguito la crescita con un +1,3% nel 2018, portando la disoccupazione al suo livello strutturale, un minimo record pari al 3,2% nel quarto trimestre del 2018, come evidenziato dal Quadro di valutazione della situazione sociale (…)” che rileva bassi livelli di disoccupazione, “compresa la disoccupazione giovanile “La Commissione prevede, pertanto, nel 2019 un rallentamento nella “crescita dell’occupazione (…) a causa della crescente carenza di manodopera” e suggerisce di sfruttare al meglio il potenziale di alcuni gruppi di popolazione,
nonostante si siano osservati in generale tassi di occupazione e di attività in crescita.
La Relazione Paese 2019 evidenzia, inoltre, come le differenze nei tassi di disoccupazione “tra est e ovest pur essendosi ridotte, persistono.” E, opportunamente, ricorda che nel 2006 quando si raggiunse il picco di
disoccupazione in Germania, nei Land orientali il tasso di disoccupazione era pari al 18,7%, mentre in quelli occidentali era esattamente la metà (9,9%). Tale divario, a gennaio 2019, risulta ridotto a poco più di 2 punti percentuali con una disoccupazione, rispettivamente, del 7,1% e del 4,9%. Ciò nonostante, aggiungono gli esperti della Commissione “a gennaio 2019 il tasso di disoccupazione registrato era pari al 9,8% a Brema e all’8,1% a Berlino, ben al di sopra di quello dei Land della Baviera e Baden Württemberg che mostrano le performance migliori (3,3%). Anche la disoccupazione giovanile è stata particolarmente elevata a Berlino nel 2017, all’11,6%, rispetto alla media nazionale del 6,8%.”
Una riflessione approfondita è dedicata dalla Commissione al sistema educativo tedesco (ndr sistema duale) che sebbene “abbia alcuni vantaggi, deve comunque affrontare sfide in termini di uguaglianza e necessita di maggiori risorse e investimenti.” Nonostante la Germania sia al primo posto nei tassi di occupabilità dei neolaureati e abbia aumentato la partecipazione ai percorsi di istruzione e ai servizi di cura per la prima infanzia, non sembrano essere stati superati, né ridotti, i limiti posti “dall’influenza del background socioeconomico e migratorio sul rendimento scolastico. Rispetto al passato, l’istruzione professionale sembra essere meno attraente per i giovani tedeschi rispetto alle alternative educative, e l’offerta di educazione digitale a tutti i livelli fatica a soddisfare l’ambizione della Germania di divenire un paese leader tecnologico”. Le maggiori resistenze nel partecipare ai percorsi di istruzione e formazione riguardano le persone con un background migratorio fatto che inizia ad incidere sulla performance generale della Germania in merito all’abbandono scolastico: “la percentuale di persone di età compresa tra 18 e 24 anni che hanno lasciato l’istruzione o la formazione all’inizio del 2017 era prossima all’obiettivo del 10% (10,1%). Tuttavia, i giovani nati al di fuori della Germania mostrano un tasso di abbandono scolastico molto più elevato rispetto a quelli nati nel paese (con un gap di 15 p.p.).” Anche nel caso delle persone con disabilità la Commissione ha osservato un differenziale molto elevato rispetto alle persone normodotate (gap di 19 p.p. rispetto a un gap medio nell’UE pari a 12,6 p.p.). “Ciò è fonte di preoccupazione, considerato che le opportunità di lavoro per le persone poco qualificate e non qualificate si stanno riducendo.”
Le conclusioni della revisione per la sorveglianza multilaterale sulla Garanzia per i giovani, realizzata dal Comitato per l’occupazione a ottobre 2019, sono in linea con i contenuti della Relazione Paese 2019 predisposta dalla Commissione europea. Infatti, anche EMCO rileva che “l’attuazione della Garanzia per i giovani in Germania è molto avanzata” e riconosce la consistenza degli sforzi compiuti per migliorare la Garanzia Giovani con sempre nuove iniziative quali “il punto di servizio dell’agenzia per l’occupazione giovanile, l’ampliamento della portata dello strumento (misura) per la formazione assistita12 e il programma per l’empowerment dei giovani implementato a livello locale”. Aspettative sono riposte nella nuova infrastruttura informativa che sarà messa a disposizione dei case manager per migliorarne l’azione di supporto individuale. Il Comitato ritiene siano elementi significativi per la migliore attuazione della Garanzia per i Giovani, sia il rinnovo dell’Alleanza per la formazione iniziale e continua, del 201913, sia l’ampliamento dell’offerta di orientamento professionale permanente. Per quanto
concerne la governance del programma “la Germania ha perseguito una cooperazione rafforzata tra il governo federale, i Länder e i servizi pubblici per l’impiego. Tuttavia, esistono differenze regionali e la cooperazione nelle aree rurali potrebbe essere migliorata.” Sulla valutazione della qualità dei tirocini, le conclusioni della revisione sono positive anche in relazione all’offerta formativa. EMCO, infine, invita la Germania a proseguire Le disparità regionali sono meno pronunciate nellaFrancia metropolitana. In termini generali, la disoccupazionedi lunga durata e la disoccupazione giovanilesono più elevate nelle aree nordorientali e mediterranee.”La Francia ha avviato nel 2019 il Piano di investimentiper le competenze 2018-2022, con una dotazione di14 miliardi di euro specificamente destinato ai giovaniNeet e ai disoccupati con bassi livelli di istruzione:“Il piano mira a raggiungere 1 milione di giovaniNeet e 1 milione di disoccupati scarsamente qualificaticon l’ausilio delle nuove metodologie formative (online)”.
Le risorse dei programmi operativi del fondi europei(FSE e IOG) contribuiscono all’attuazione di progettie iniziative per migliorare l’occupabilità dei disoccupati“circa 6,5 miliardi di euro dal Fondo Sociale Europeoe dall’Iniziativa per l’Occupazione giovanile (pari al23% del bilancio dei fondi SIE in Francia) sonoutilizzati, in particolare, per migliorare l’occupabilitàdelle persone più distanti dal mercato del lavoro, inparticolare i giovani, e per sostenere i lavoratori neiprocessi di transizione e cambiamento anche attraversouna migliore offerta formativa, un accessosemplificato all’apprendistato o al sostegno attivoper l’inclusione.”Le conclusioni della revisione dedicata alla sorveglianzamultilaterale del Comitato per l’occupazione, sull’attuazionedella Raccomandazione istitutiva della Garanziaper i giovani, tenutasi a ottobre 2019, ribadisconol’avanzamento del programma in Francia e il miglioramentorispetto alla precedente revisione multilateralecondotta da EMCO: “grazie agli sforzi operativi e finanziarivolti a migliorare la copertura e aumentarela cooperazione tra le organizzazioni pertinenti coinvoltenell’erogazione delle misure”. Altro elementodi rilievo è l’elevatissimo tasso di copertura dellamisura nei confronti del target group (Neet sotto i25 anni). Inoltre, si riconosce alla Francia di aver sviluppato“una gamma completa di misure incentrateanche su gruppi vulnerabili. Nuove misure aggiuntiveincludono l’Accordo tra lo Stato e le regioni per iNeet e le persone in cerca di lavoro, nonché partenariatipiù solidi con i datori di lavoro.
La Francia ha anche continuato a promuovere pratiche di successo esistentie ha introdotto nuove iniziative di sensibilizzazione,anche per i Neet “invisibili” di età compresa tra 16 e24 anni e per i giovani”. Particolarmente interessantidal punto di vista delle politiche per l’occupazioneappaiono le due nuove iniziative introdotte “sullaformazione obbligatoria per ogni giovane di età compresatra 16 e 18 anni e sul servizio civile nazionaleuniversale”. Purtroppo, la Francia non è ancora ingrado di fornire dati sulla capacità di erogazionedelle misure (tempistica) né sul follow up dellepolitiche attive offerte ai giovani Neet a sei, dodici ediciotto mesi dall’uscita positiva dal programma. Inproposito, il Comitato ha sottolineato l’importanzadel nuovo sistema di monitoraggio annunciato dallaFrancia, che dovrebbe essere pienamente operativoda quest’anno (2020). Infine, in relazione alla capacitàdi offrire tirocini di qualità, la revisione multilateraleha evidenziato che “la Francia ha rafforzato il proprioquadro legislativo per i tirocini di qualità, al fine diprevenire l’abuso della misura e lo sfruttamento deitirocinanti e di connettere l’opportunità del tirociniocon un curriculum educativo. Tuttavia, l’offerta di tirociniper i beneficiari della Garanzia per i giovanipotrebbe essere migliorata.”
3. La nuova raccomandazione del Consiglio peruna Garanzia per i giovani rafforzata
Dalla lettura del precedente paragrafo è possibile ricostruirealcuni dei punti “deboli” della Garanzia peri Giovani avviata nel 2014: la composizione del gruppobersaglio del programma che è mutato nel tempo facendoemergere la necessità di dedicare maggiorisforzi ai giovani inattivi tra i Neet destinatari dellamisura, piuttosto che ai giovani disoccupati (già intercettatidai servizi per l’impiego); la “dispersione” deigiovani registrati, ossia di coloro che hanno lasciato laGaranzia senza aver ricevuto nessuna delle misureofferte (3,7 milioni); la mancata conoscenza degli esitidella partecipazione al programma di ben 7,5 milionidi giovani (troppi davvero per un programma che siproponeva di non lasciare indietro nessuno); la ancorascarsa qualità dei dati di follow up per un monitoraggioefficace dello schema della Garanzia Giovani; le fortidifferenze nell’attuazione del programma tra Statimembri e tra territori/regioni all’interno di uno stessopaese; il troppo debole coinvolgimento delle istituzionieducative e formative nell’attuazione del programma,in particolare, le misure di orientamento e quelle preventivedell’abbandono scolastico; il coinvolgimentoancora troppo sporadico degli stakeholder del mercatodel lavoro e del privato sociale.Secondo la Commissione, nonostante la Garanzia per base di queste considerazioni, la Commissione, nel mese di febbraio 2020, ha avviato una serie di consultazioni con attori privilegiati della Garanzia per i giovani, per raccogliere la loro opinione in merito alla proposta di aggiornamento e rafforzamento della Raccomandazione sull’istituzione di una Garanzia per i giovani (2013, cit). Tra i soggetti che hanno partecipato alle consultazioni scritte: i coordinatori nazionali della Garanzia per i giovani, la Rete dei servizi pubblici per l’impiego (PES network), le organizzazioni giovanili di livello europeo, il comitato consultivo sulla formazione professionale. Inoltre, sono state ascoltate in apposite riunioni: le parti sociali, la società civile, le autorità dei gestione del FSE, il Comitato economico e sociale. Tra i quesiti della consultazione delle parti sociali: come supportare al meglio l’occupabilità dei giovani delle zone rurali, come riuscire ad equipaggiare i giovani con le necessarie competenze digitali e verdi, e infine come le parti sociali potrebbero contribuire all’attuazione efficace della Garanzia Giovani rafforzata. Le consultazioni scritte invece hanno posto ai soggetti interessati domande su: le principali sfide che i giovani devono affrontare per accedere al mercato del lavoro, cui l’attuale Garanzia per i giovani non offre risposta e quali risposte potrebbero essere offerte rafforzando il programma. Oppure, sulle la fascia di età dei beneficiari dovrebbe essere ampliata fino a 29 anni di età. Inoltre, se ritengono che la Garanzia per i giovani debba concentrarsi su particolari sottogruppi di giovani Neet che non sono stati sufficientemente coinvolti dall’attuale Garanzia e che richiederebbero maggiore attenzione e sforzi in una Garanzia per i giovani rafforzata. Ancora, la Commissione ha chiesto di suggerire in che modo potrebbero essere migliorate le attività di divulgazione destinate a sottogruppi specifici di Neet. In relazione alle competenze, le domande rivolte agli stakeholder istituzionali hanno riguardato l’upkilling dei giovani alla luce dei rapidi cambiamenti nel mercato del lavoro, e su quali competenze dovrebbe concentrarsi maggiormente l’azione della Garanzia per i giovani in futuro. Anche la qualità delle misure offerte della Garanzia per i giovani è stata indagata, in quanto fonte di preoccupazione per vari stakeholder: come potrebbero questi ultimi contribuire al miglioramento della qualità delle offerte della Garanzia Giovani rafforzata. La Commissione ha anche chiesto di riflettere sul possibile rafforzamento delle attività preparatorie all’ingresso nel mercato del lavoro (ad es. formazione sulla ricerca di lavoro, orientamento formativo e lavorativo, valutazione/ bilancio delle competenze, validazione degli apprendimenti non formali e informali, attività di volontariato, formazione di base nelle competenze digitali). In relazione ai partenariati e alla governance del programma (che abbiamo visto essere particolarmente importante nelle conclusioni sia della Commissione sia del Comitato per l’occupazione), la Commissione ha chiesto di indicare quale soggetto dovrebbe svolgere un ruolo centrale e di coordinamento dell’attuazione della Garanzia per i giovani a livello nazionale e quali soggetti dovrebbero contribuire all’erogazione delle misure. Infine, è stato chiesto quale ruolo dovrebbero svolgere la Commissione medesima e l’Unione europea a supporto dell’attuazione della nuova Garanzia per i giovani da parte degli Stati membri. Nei mesi di aprile e maggio la Commissione intende predisporre una bozza di Proposta di Raccomandazione del Consiglio per la Garanzia per i giovani rafforzata, affinché possa essere adottata nel mese di giugno 2020 e si giunga alla adozione post-negoziato in Consiglio entro la fine dell'anno.