OPINIONI

Tiziana Lang | Ricercatrice ISFOL esperta di politiche del mercato del lavoro

A maggio di quest’anno la Commissione europea ha
adottato la proposta di quadro finanziario pluriennale
per il periodo 2021-2027. I principi guida trasversali
cui si è ispirata la Commissione nella predisposizione
della proposta sono: la semplificazione amministrativa,
le sinergie tra programmi a gestione diretta e indiretta,
la coerenza tra programmi e politiche dell’UE e la
flessibilità gestionale. Dalle valutazioni condotte dalla
Commissione sui programmi in essere e precedenti
(2007-2014), nonché dalla riflessione sulle finanze
dell’Unione (compresa la consultazione pubblica di
fine 2017), è emersa un’eccessiva complessità dei regolamenti
europei e una frammentazione delle risorse
tra fondi e forme finanziarie, che costituivano un
peso eccessivo sui gestori dei programmi e beneficiari
finali. Permangono carenze di finanziamento in Europa
negli ambiti e nei settori di intervento coperti dagli
strumenti finanziari dell’UE e il sostegno agli investimenti
a livello UE rappresenta una importante risorsa
per conseguire gli obiettivi delle politiche dell’Unione.
A queste situazioni, si sommano le restrizioni di
bilancio derivanti, tra l’altro, dal venire meno di un
contribuente netto di peso quale il Regno Unito,
causa Brexit.
Uno dei settori che presenta il maggior grado di complessità
e potenziale rischio di sovrapposizioni è quello
degli strumenti finanziari. La molteplicità di strumenti
avviati nel vigente quadro finanziario pluriennale, e
di quelli precedenti, rappresenterebbe un problema
nell’ottica dei principi guida, nonché obiettivi generali,
richiamati.
Nella programmazione 2014-2020 sono sedici gli
strumenti finanziari gestiti a livello centrale dall’UE,
per un valore di 5,2 miliardi di euro, con l’obiettivo

di sostenere gli investimenti in svariati settori: start
up e rafforzamento delle piccole e medie imprese,
ricerca e innovazione, infrastrutture, cultura, sociale,
ambiente. Detti strumenti sono stati avviati nell’ambito
dei programmi dell’UE gestiti direttamente dalla Commissione
Europea attraverso le sue Direzioni Generali
e, in molti casi, in partnership con la Banca europea
degli investimenti (ad es.: COSME, Horizon 2020,
EaSI Asse Microfinanza e Impresa Sociale, Creative
Europe, ecc.). Risorse ben più ingenti, circa 21 miliardi
di euro, sono destinate dagli Stati membri agli strumenti
finanziari di livello nazionale e/o regionale che favoriscono
il conseguimento degli obiettivi tematici dei
Fondi strutturali e di investimento europei, tra i quali:
la crescita e il rafforzamento delle pmi, l’occupazione
e inclusione sociale, l’innovazione sociale, la ricerca e
l’innovazione d’impresa, le infrastrutture. Pur se in
misura inferiore rispetto alle precedenti programmazioni
(anche grazie all’introduzione della Vexa a partire
dalla presente programmazione), gli strumenti finanziari
implementati a livello nazionale e regionale presentano
degli elementi di sovrapposizione sia per quanto
concerne gli obiettivi (rafforzamento dei sistemi imprenditoriali,
inclusione sociale, ecc.) sia in relazione
ai destinatari finali (pmi, start up innovative, enti
locali, enti di ricerca, ecc.) e alla tipologia di strumento
(equity, semi-equity, social bond, microcredito, incentivi
a fondo perduto, ecc.).
In considerazione di questo quadro, la proposta della
Commissione è di semplificare la pluralità di strumenti
esistenti partendo dalle risorse ad essi destinate nell’ambito
dei programmi a gestione diretta, istituendo
a tal fine il Programma “InvestEU” che mira non solo
alla semplificazione, bensì a una maggiore flessibilità
tra programmi e all’eliminazione di potenziali sovrapposizioni
tra misure di sostegno europee apparentemente
simili. Le risorse per gli strumenti finanziari al momento
“disperse” nei programmi Horizon 2020, EaSI, COSME,
Creative Europe saranno integrate nel Fondo
InvestEU, come nel caso del programma Horizon Europe
che “cederà” 3,5 miliardi al nuovo Fondo europeo
per contribuire alla finestra ricerca, innovazione e digitalizzazione
del programma.
Il funzionamento del Programma “InvestEU” si fonda
sull’attivazione di una consistente garanzia di bilancio
e la realizzazione di economie di scala a sostegno degli
investimenti dell’Ue. Il Fondo di garanzia di InvestEU
ha caratteristiche di unicità nell’Ue e grazie alla sua consistenza dovrebbe essere in grado di attirare investimenti
pubblici e privati a sostegno degli obiettivi
delle politiche dell’Unione: competitività dell’economia
dell’UE, crescita sostenibile, resilienza sociale e inclusione,
integrazione dei mercati dei capitali.
Nel proporre tale programma la Commissione muove
dall’esperienza del Fondo europeo per gli investimenti
strategici (FEIS), istituito nel 2015 per superare le carenze
dei settori colpiti da ripetuti fallimenti di
mercato, che è riuscito a movimentare investimenti
privati per 315 miliardi di euro a fronte di una
garanzia dell’UE di circa 16 miliardi. La Commissione
sottolinea che la garanzia dell’UE blocca minori risorse
di bilancio rispetto agli strumenti finanziari, in quanto
necessità di una copertura prudente ma limitata, soprattutto
a livello dell’impegno finanziario.
Nel futuro quadro finanziario pluriennale, “InvestEU”
dovrebbe promuovere gli investimenti in innovazione,
digitalizzazione e infrastrutture sostenibili, ma anche
le esigenze finanziarie del settore sociale e delle PMI.
L’intenzione della Commissione è di riuscire a finanziare
soggetti economici che presentano un rischio del quale
i finanziatori privati non possono o non vogliono
farsi carico. La proposta non si sostituisce agli investimenti
negli Stati membri, piuttosto è complementare
ad essi concentrandosi, in particolare, sul sostegno a
progetti che presentano un valore aggiunto per l’UE.
Oltre alla garanzia a livello dell’Unione, la proposta
della Commissione prevede che gli Stati membri
possano utilizzare parte dei fondi in regime di gestione
concorrente (per es. Fondi SIE) attraverso un apposito
comparto della garanzia dell’UE nell’ambito del Fondo
InvestEU per il perseguimento dei medesimi obiettivi,
qualora vi siano fallimenti del mercato o situazioni di
investimento sub-ottimali a livello nazionale o regionale.
Preme evidenziare che il comparto “Stati membri” ha
carattere volontario e dovrebbe facilitare il migliore
utilizzo di alcuni fondi a gestione indiretta dell’UE (o
concorrente) da parte dei vari Paesi dell’Unione, rimediando
a specifici fallimenti del mercato e carenze
di investimenti, mediante prodotti finanziari ideati a
livello centrale, per una più puntuale ed efficiente distribuzione
geografica degli investimenti dei Fondi
SIE (FESR, FSE+, Fondo di Coesione, FEASR e FEAMP).
Si tratta, a parere di chi scrive, di una delle innovazioni
più significative del prossimo quadro finanziario
pluriennale in materia di strumenti finanziari. Opportunità e rischi per la microfinanza nel futuro
quadro finanziario pluriennale
Nel 2017, la valutazione intermedia del programma
“Employment and Social Innovation” (EaSI) ha evidenziato
la diffusa carenza nell’Unione di investimenti
in infrastrutture sociali e nelle imprese sociali che
producono “beni materiali” ma anche “beni immateriali”
(servizi sociali, idee e risorse umane); elementi fondamentali
per un’evoluzione degli Stati membri verso
una società più equa, inclusiva e basata sulla conoscenza.
Al tempo stesso, il valutatore indipendente sottolineava
come la microfinanza e l’imprenditoria sociale (beneficiari
finali dell’Asse Microfinanza di EaSI) rappresentino
in Europa un fenomeno piuttosto recente,
parte di un mercato emergente ancora poco sviluppato.
Gli strumenti finanziari del programma EaSI hanno
avuto il merito di aprire alle persone vulnerabili e alle
microimprese i programmi a gestione diretta dell’UE,
nonché di agevolare l’accesso ai finanziamenti per le
imprese sociali, ottenendo un significativo impatto
sociale. Pertanto, le conclusioni del rapporto di valutazione
suggeriscono alla Commissione di proseguire
nell’azione di supporto agli investimenti sociali anche
nella prossima programmazione (2021-2027) tenuto
conto in considerazione del pieno potenziale evidenziato
dai risultati raggiunti e dalla possibilità di ottenere
maggiori risorse dal programma InvestEU.
Nelle premesse alla proposta di Regolamento generale
dei Fondi SIE (COM (2018)375 final) si richiamano
sia la valutazione intermedia del programma EaSi
dove si riscontra “un’eccesso di eterogeneità delle
regole che ha reso difficile sfruttare le complementarità
tra i fondi” e si raccomanda di snellire e allineare le
regole sugli strumenti finanziari, sia la valutazione expost
del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR)
e del Fondo di coesione che rileva come gli strumenti
finanziari abbiano le potenzialità per “essere più
efficienti nel finanziare gli investimenti in alcuni settori
di intervento”, ma non siano attuabili in modo tempestivo
e difficilmente utilizzabili in altri ambiti.
La proposta di Regolamento Generale dei Fondi semplifica
di fatto l’attuazione degli strumenti finanziari
mediante l’allineamento di molte disposizioni a quelle
in uso per le sovvenzioni. Per chi dovrà partecipare
alla creazione e gestine di strumenti finanziari (v.
Sezione II artt. 52-56 del Reg (2018) 375 final), tra i
quali anche il microcredito, si confronterà con disposizioni
più snelle e integrate. Nei futuri Fondi strutturali gli strumenti finanziari appaiono più integrati nel
processo di programmazione e attuazione, con conseguente
razionalizzazione della valutazione ex ante
(Vexa). Grazie alla semplificazione giuridica ed amministrativa
sarà possibile combinare diverse risorse
europee facendo riferimento ad un solo insieme di
regole ed evitare così che a situazioni analoghe siano
applicate regole differenti. Rimarrà l’obbligo di effettuare
una valutazione ex-ante degli strumenti finanziari,
ma la concessione di fondi sarà effettuata secondo
l’approccio del “marchio di eccellenza”, che prevede la
possibilità per gli Stati membri di avvalersi delle valutazioni
eseguite nella programmazione 2014-2020,
debitamente aggiornate, al fine di evitare oneri amministrativi
e ritardi nell’avviamento degli stessi strumenti
finanziari.
Sempre con riferimento ai Fondi SIE, e con un occhio
alle possibili sinergie con il Fondo InvestEU post-
2020, si sottolinea il richiamo insistente alla microfinanza
e alla microimprenditorialità sociale nel Regolamento
del Fondo sociale plus (FSE+)1.
All’articolo 2 del Regolamento troviamo, infatti, la
definizione di microfinanza:“le garanzie, il microcredito,
l’equity e il quasi-equity, abbinati a servizi di accompagnamento
per lo sviluppo delle imprese, ad esempio,
sotto forma di consulenza, formazione e mentoring
individuali, estesi a persone e a microimprese che
hanno difficoltà di accesso al credito per attività professionali
e/o generatrici di reddito”. Dunque, microfinanza
come tipologia di strumenti finanziari e come
ambito nel quale si creano e rafforzano la capacità
istituzionali dei soggetti che erogano i microfinanziamenti
e di coloro che li ricevono. All’art.23 sono,
invece, individuati gli obiettivi operativi dell’asse occupazione
e innovazione sociale nel FSE+ (Strand
EaSI), tra i quali: il sostegno allo “sviluppo dell’ecosistema
di mercato relativo alla fornitura di microfinanza
per le microimprese nelle fasi di avvio e sviluppo, in
particolare quelle che occupano persone vulnerabili”;
il supporto alla creazione di reti a livello di Unione
Europea e “il dialogo con e tra gli stakeholder del
settore della microfinanza per contribuire allo sviluppo
della loro capacità istituzionale, compresi i centri per
l’impiego, gli istituti di sicurezza sociale, gli istituti di
microfinanza e gli enti che forniscono finanziamenti
alle imprese sociali e all’economia sociale”; il supporto
allo sviluppo di “imprese sociali e all’emergere del
mercato degli investimenti sociali, agevolando le interazioni pubblico-privato e la partecipazione di fondazioni
e attori filantropici”; infine, l’orientamento per lo sviluppo
di infrastrutture sociali necessarie per l’attuazione
del Pilastro europeo dei diritti sociali (asili nido, abitazioni,
strutture sanitarie e assistenza sanitaria,
assistenza di lunga durata per i malati, etc).
Un’attenta lettura di questi articoli, ci conferma i
possibili spazi di crescita della microfinanza nel
comparto Stati membri di InvestEU.
Nel Regolamento di InvestEU (COM(2018) 439), il
considerando 17 ribadisce la priorità della costruzione
di un’Unione più giusta e più inclusiva per contrastare
le disuguaglianze e promuovere l’inclusione sociale. Si
tratta, come noto, dei principi richiamati dal Pilastro
europeo dei diritti sociali (2017) nonché dalla riflessione
sulla dimensione sociale dell’Europa (2017). Gli investimenti
in capitale umano, in microfinanza, nell’imprenditorialità
sociale, negli investimenti a impatto
sociale e nei social outcomes contracting sono individuati
da InvestEU come necessari per fronteggiare le profonde
trasformazioni delle società dell’Unione e del mercato
del lavoro nel prossimo decennio.
Per tutte queste ragioni, il programma InvestEU è
visto quale strumento utile a rafforzare “il nascente
ecosistema del mercato sociale, aumentando l’offerta
e le possibilità di accesso ai finanziamenti per le microimprese
e le imprese sociali, al fine di soddisfare la
domanda di coloro che ne hanno più bisogno”. Si richiama,
tra l’altro, la relazione della task force di alto
livello sul tema degli investimenti nelle infrastrutture
sociali in Europa2, guidata da Romano Prodi, che ha
individuato carenze di investimenti europei e nazionali
nelle infrastrutture e nei servizi sociali (in particolare
nei settori dell’istruzione, della formazione, della sanità
e dell’edilizia abitativa). La via da percorrere con InvestEU,
secondo la Commissione, è quella dell’azione
persuasiva (leva) sul potere collettivo dei capitali
pubblici, commerciali e filantropici (negli emendamenti
del Parlamento Europeo al Regolamento, leggiamo
anche “tipologie alternative di fornitori di servizi finanziari,
ad esempio soggetti etici, sociali e sostenibili”),
nonché sul sostegno offerto dalle fondazioni allo
sviluppo della catena del valore del mercato sociale,
per una maggiore resilienza dell’Unione.
Infine, ma non ultimo, l’articolo 7 del Regolamento
InvestEU stabilisce cosa rientra nella “finestra per gli
investimenti sociali e le competenze”: “microfinanza,
imprenditoria sociale ed economia sociale, competenze, formazione e servizi connessi, infrastrutture sociali
(comprese edilizia popolare e alloggi per studenti), innovazione
sociale, cure mediche e assistenza di lunga
durata, inclusione e accessibilità, attività culturali con
obiettivi sociali, integrazione delle persone vulnerabili
(compresi i cittadini di Paesi Terzi).” A queste, il Parlamento
europeo aggiunge in emendamento: la finanza
etica e sostenibile e il fenomeno economico-sociale
del “workers’ buyout”3.
La sinergia tra EaSI ed InvestEU è auspicata dalla valutazione
intermedia del primo, che ha rilevato come
nell’ottica degli investimenti a impatto sociale e degli
investimenti pubblici (per es. di comuni con un deficit
di risorse), la garanzia dell’UE offerta tramite il fondo
InvestEU potrebbe rivelarsi pertinente e consentire di
intraprendere attività più rischiose e di introdurre
prodotti a maggior rischio a sostegno di una più
ampia gamma di beneficiari, tramite la BEI. Il rapporto tra InvestEU e i fondi strutturali europei è
delineato nel Regolamento Generale dei Fondi SIE
(COM (2018)375 final) all’articolo 10 “Uso del FESR,
del FSE+, del Fondo di coesione e del FEAMP attuati
tramite il Programma InvestEU”. Nel rimandare a
un’attenta lettura dell’articolo, preme rilevare che la
quota di risorse che gli Stati membri possono assegnare
nell’Accordo di partenariato a InvestEU, mediante
garanzie di bilancio, non può superare il 5% della dotazione
totale di ciascun fondo conferente. Tali risorse
devono essere impiegate per creare la dotazione della
parte di garanzia dell’UE riferita al “comparto dello
Stato membro” interessato. Tuttavia, nel caso in cui
entro nove mesi dall’approvazione dell’accordo di contributo
non si chiude un accordo di garanzia gli
importi rientrano nel programma o nei diversi programmi
dello Stato membro conferente. Parimenti,
nel caso in cui entro quattro anni dalla sua firma un accordo di garanzia non è stato attuato, gli importi
impegnati ma non riservati a copertura di prestiti o
altri strumenti finanziari di rischio, devono ritornare
allo Stato membro conferente. Al contrario, le risorse
generate dagli importi contribuiti a InvestEU tornano
nelle disponibilità dello Stato membro e impiegate
per i medesimi o ulteriori strumenti finanziari.
I Regolamenti citati nell’articolo (Fondi SIE, ESF+,
InvestEU, COSME, Horizon Europe, etc.) sono attualmente
oggetto di esame da parte del Consiglio e
del Parlamento europeo. Gli Stati membri partecipano
agli incontri dei working group del Consiglio e intervengono
per proporre modifiche agli articoli o ai consideranda,
tenuto conto del dibattito in atto nei rispettivi Paesi e delle indicazioni ricevute dal proprio
governo.

CARATTERISTICHE DEL PROGRAMMA INVESTEU
Il programma InvestEU nasce in risposta alla necessità di assicurare la mobilitazione di una massa critica di risorse per massimizzare
l’impatto degli investimenti sul terreno. Gli obiettivi di lungo periodo dell’UE in materia di sostenibilità, competitività e crescita inclusiva
richiedono notevoli investimenti in diversi settori di interventi tra i quali, ad es.: nuovi modelli di mobilità, energie rinnovabili, efficienza
energetica, capitale naturale, innovazione, digitalizzazione, competenze, infrastrutture sociali, economia circolare, azione per il clima e gli
oceani, e la creazione e crescita delle piccole imprese.
Esso consta di tre pilastri:
a. il Fondo InvestEU che fornisce la garanzia dell’UE e sarà attuato mediante gestione indiretta (la Commissione concluderà accordi di
garanzia con partner esecutivi);
b. il Polo di consulenza InvestEU per l’assistenza tecnica allo sviluppo di ciascun progetto (sarà attuato mediante gestione diretta o indiretta
a seconda della natura dell’assistenza);
c. il Portale InvestEU che facilita la diffusione di dati relativi ai progetti che sono alla ricerca di finanziamenti (sarà attuato in primo luogo
mediante gestione diretta).


LE OPERAZIONI
Le operazioni di finanziamento e investimento sostenute dalla garanzia dell’UE contribuiscono a:
- la competitività dell’Unione (ivi comprese innovazione e digitalizzazione)
- la sostenibilità dell’economia dell’UE e suo sviluppo
- la resilienza e inclusione sociale
- l’integrazione dei mercati dei capitali dell’UE e rafforzamento del mercato unico, per diversificare le fonti di finanziamento delle imprese
dell’Unione e promuovere la finanza sostenibile.


LE QUATTRO FINESTRE POLITICHE E GARANZIA DEL BILANCIO UE
i. infrastrutture sostenibili (11,25 miliardi di euro)
ii. ricerca, innovazione e digitalizzazione (11,25 miliardi di euro)
iii. piccole e medie imprese (11,5 miliardi di euro)
iv. investimenti sociali e competenze (4 miliardi di euro)
I DUE COMPARTI
- comparto dell’UE
- comparto degli Stati membri, composto da tanti sotto-comparti quanti sono gli Stati membri che decidono di destinare parte dei propri
fondi in regime di gestione concorrente al Fondo InvestEU.

Il ruolo delle istituzioni e degli enti che
operano nel settore della microfinanza potrebbe essere
rafforzato o, semplicemente, meglio delineato nei regolamenti,
al fine di avere attribuite delle competenze
sia nella gestione dei futuri strumenti di microfinanza
nei programmi dei fondi SIE sia per essere inclusi tra
i potenziali componenti del “Polo Europeo di consulenza
di InvestEU”. Vedersi riconoscere capacità istituzionali
ed essere inclusi tra i soggetti che possono attrarre gli
investitori privati sulle varie finestre di InvestEU,
comprese le infrastrutture sociali e l’economia circolare
delle microimprese sociali, può rappresentare il primo
passo verso la microfinanza post-2020.

LE RISORSE
Il quadro di bilancio previsto per il programma InvestEU è pari a 38.000.000.000 di euro per la garanzia dell’UE, con un tasso di copertura del
40%, pari a un fabbisogno di 15.200.000.000 di cui 1.000.000.000 coperto da entrate, rimborsi e recuperi generati dagli strumenti finanziari
esistenti e dal FEIS (fondo europeo per gli investimenti strategici). 525.000.000 sono proposti per le misure di accompagnamento e
l’assistenza allo sviluppo di progetti (Polo di consulenza InvestEU, Portale InvestEU).
Possono contribuire al bilancio di InvestEU gli Stati membri che intendono utilizzare una parte dei loro fondi in regime di gestione
concorrente tramite il Fondo InvestEU.


GOVERNANCE
Il Fondo InvestEU avrà un Comitato consultive che si riunisce in due formazioni: i. rappresentanti dei partner esecutivi; ii. Rappresentanti degli
Stati membri. Tra i suoi compiti: a. consulenza alla Commissione sulla progettazione di prodotti finanziari da attuare con InvestEU; b.
consulenza sui fallimenti di mercato e sulle condizioni di mercato (partner esecutivi).


POLO DI CONSULENZA INVESTEU
Il polo di consulenza InvestEU offrirà a consulenza per l’individuazione, la preparazione, lo sviluppo, la strutturazione, le procedure d’appalto
e l’attuazione di progetti con particolare attenzione alla capacity building.
PORTALE INVESTEU
Sarà istituito, partendo dall’esperienza del portale dei progetti creato dal Piano di investimenti per l’Europa (c.d. Piano Juncker), con il fine
ultimo di dare visibilità ai progetti in cerca di finanziamenti e in grado di interessare gli investitori dell’UE.


FUNZIONAMENTO DEL FONDO INVESTEU

Vittorio Emanuele Agostinelli | Project Assistant dell’European University College Association Membro di Giunta della Facoltà di Giurisprudenza - Università “La Sapienza di Roma”

Cresce la richiesta di microcredito sul territorio
italiano. Alle Banche convenzionate con l’Ente Nazionale
per il Microcredito sono arrivate oltre 1.500 domande
nel corso del primo semestre del 2018, con un incremento
del 260% su base annua. Domande di finanziamento
da parte di quelle persone – i cosiddetti
“soggetti deboli” - che nove volte su dieci non riescono
ad aprire un canale bancario tradizionale, per l’assenza
di garanzie da prestare in cambio di denari.
L’attività di lotta alla povertà e all’esclusione sociale e
finanziaria è determinante in un Paese come l’Italia in
cui la piccola, piccolissima e media impresa sono il
vero motore dell’economia e altresì un modello funzionale
come lo strumento del microcredito può, a
buon diritto, essere riprodotto ed esportato in altre
Nazioni con i benefici di una finanza etica che può
svilupparsi anche con prodotti di tipo diverso come
microhousing, microleasing e microcredito per il
sociale. L’obiettivo fissato dall’Ente è quello di mettere
a sistema il mondo delle Ong, dell’associazionismo e
buona parte del mondo creditizio, per sostenere la
diffusione e il controllo di uno strumento sostenibile
e produttivo, promosso dalle politiche dello Stato
con un fondo di garanzia ad hoc.

La sfida futura riguarda la professionalizzazione degli operatori che
svolgono i servizi ausiliari perché possano sostenere
con maggiore attenzione le dinamiche e i processi per
i microcrediti, affinché il default delle imprese sia
pari a zero.
Non è abitudine né cosa facile monitorare l’impatto -
economico e sociale - del credito bancario: troppe variabili,
troppo difficile andare indietro nel tempo,
troppi i possibili effetti che sfuggono all’attenzione. Le difficoltà si moltiplicano nel caso del microcredito,
dove la polverizzazione degli interventi e le diverse
zone grigie dove per lo più opera rendono ancora più
complesso il monitoraggio ex post degli impieghi.
Ne abbiamo parlato con Angelo Coco, Dirigente enti
e contribuenti della Agenzia delle Entrate e Riscossione
e Responsabile della comunicazione.
L’Ente Nazionale per il Microcredito svolge da molti anni un’attività importante nell’erogazione di microfinanziamenti con lo strumento del microcredito a famiglie, aziende e giovani. Ma a quanto corrispondono
e quanto sono importanti le entrate fiscali che derivano dalle piccolissime, piccole e medie imprese in Italia?
Il sistema fiscale italiano è sostanzialmente basato sul
tributo, ed è quindi a questo target di fissazione che è opportuno fare riferimento per offrire una risposta il
più vicino possibile alla realtà.
La stima del gettito ottenuto dai versamenti delle
principali imposte versate nel corso del 2017 da
imprese e lavoratori autonomi con un fatturato
inferiore a 5 milioni di euro (per stare nel perimetro
delle piccolissime, piccole e medie imprese) è così
suddivisa:
Ires € 8.788.000.000,00
Irpef € 24.508.000.000,00
Irap € 5.466.000.000,00
Imu/Taxi € 2.878.000.000,00
Add.le Reg.le Irpef € 1.700.000.000,00
TOTALE € 43.983.000.000,00


Quanto produce in termini fiscali ogni impresa finanziata
(fino a € 30.000,00) dal microcredito?
Ed in quale contesto moderno essa opera?
La modifica strutturale del mercato del lavoro con il
passaggio da un sistema prevalentemente basato sul
“posto fisso” a un sistema meno garantista, ma con
opportunità completamente nuove, sta stravolgendo il contesto sociale italiano, dando origine anche a fenomeni
che possono essere considerati negativi, se
solo pensiamo alla emigrazione intellettuale che caratterizza
l’Italia. Ogni anno partono circa 100 mila
giovani in cerca di realizzazione all’estero, con un
costo in termini di prodotto interno lordo di un
punto percentuale all’anno. Una ondata migratoria
con caratteristiche diverse da quelle precedenti: prima
si emigrava con la valigia di cartone, oggi con l’iPad.
Chi resta si trova ad affrontare sfide diverse e deve cogliere
quindi ogni opportunità, sviluppando nuove
modalità occupazionali. Certo, siamo ancora lontani
dal modello americano del garage culla di novità informatiche
sconvolgenti, ma sicuramente lo sviluppo
di nuove attività imprenditoriali, soprattutto giovanili,
ha preso piede. Diventa quasi impossibile dare dei
numeri su quanto lo Stato incasserebbe da una piccola
impresa con quelle caratteristiche.
Bisognerebbe conoscere il settore di attività, per
esempio, ma sapere anche a quale regime tributario
ha aderito, se ci sono altri finanziamenti oltre a quelli
concessi con il microcredito. Insomma, una serie di
altri dati che, anche conosciuti tutti, vista l’aleatorietà dei mercati, rischierebbe comunque di non avvicinarsi
neanche un po’ alla realtà.
Stime più precise, ma sempre stime, possono essere
fatte soltanto avendo a disposizione dei dati su cluster
simili e, quindi, poter approntare simulazioni ipotizzando
modifiche di alcuni fattori.
L’Ente ha censito oltre 8mila interventi del Fondo
di garanzia sulle operazioni di microcredito per
una cifra totale di 183 milioni di euro, riscontrando
quanto, come anticipato, lo strumento del microcredito
risulti particolarmente incisivo nel Sud.
Questo strumento, che accompagna e finanzia i
giovani e le PMI nell’economia reale, può essere
uno strumento per dare equilibrio al mercato locale
e nazionale?
Certamente si. Il microcredito può essere uno strumento
di forte riequilibrio dei mercati. I numeri dicono,
però, che bisogna far si che la fiducia degli investitori
aumenti, se pensiamo che ben il 40% del fondo di
garanzia è coperto da due soli istituti di credito.
Penso che una maggiore spinta dalle istituzioni che
detengono la conoscenza e le informazioni per ampliare la platea di fruitori e investitori dello strumento del
microcredito sia oggi più che mai necessaria, con un
occhio particolare anche alle opportunità che l’Europa
offre.
Il tema dell’inclusione sociale, che inevitabilmente
coinvolge aspetti di grande attualità, non ultimo
quello della gestione dei flussi migratori e della accoglienza,
è solo uno dei temi che meritano fiducia e
supporto da parte del mondo politico e finanziario.
Come già accennato in precedenza, i forti cambiamenti
che hanno riguardato e stanno riguardando il mercato
del lavoro nel nostro Paese stanno creando forti aspettative
soprattutto tra i giovani, ma al momento poche
soluzioni.
Un inciso, le chiedo, sulla rilevanza della formazione
ed educazione contro l’analfabetizzazione finanziaria.
Una adeguata formazione anche nel corso dell’iter
formativo pre-universitario e universitario, potrebbe
spingere molti giovani in questo tipo di impegno, soprattutto
se sostenuti dalle istituzioni locali impegnate
nel valorizzare le risorse intellettive del proprio territorio
e non invece nel vederle partire in cerca di opportunità
altrove.
In conclusione, il 98% circa del totale delle imprese
presenti in Italia ha meno di 20 addetti: una platea costituita
da oltre 5 milioni di piccolissimi e micro imprenditori,
artigiani, negozianti e liberi professionisti.
In materia di imposte e tasse, nel 2017 i lavoratori
autonomi e le piccole imprese sottoposte agli studi di
settore, hanno versato al Fisco € 43,9 miliardi (il
53% del totale delle principali imposte versate dal sistema
economico). Tutte le altre, prevalentemente
medie e grandi imprese, hanno invece corrisposto,
come emerge da uno studio dell’Associazione Artigiani
e Piccole Imprese Mestre Cgia, € 39,6 miliardi (il
47%). Al netto dei dipendenti del pubblico impiego,
le aziende con meno di 20 addetti danno lavoro alla
maggioranza degli italiani, vale a dire al 56,4% degli
occupati. Inoltre, queste microrealtà producono il
40% del valore aggiunto nazionale annuo, percentuale
non riscontrabile in nessun altro grande Paese dell’Unione
europea.
Lo studio restituisce l’immagine di un’economia che
si regge su microimprese, ma con performance fiscali
ed economiche sorprendenti e decisive.

Rosaria Mustari | Consigliere di Amministrazione Ente Nazionale Microcredito

Le tematiche afferenti al microcredito vanno assumendo,
negli ultimi tempi, sempre maggiore rilevanza, anche a
livello internazionale, nell’ambito del dibattito politico-
istituzionale, incentrato sulla ricerca di strumenti
idonei a supportare e attuare obiettivi di inclusione
sociale e lotta alla povertà, divenuti strategici in un
contesto di perdurante crisi economica qual è quello attuale.
In tale cornice, il microcredito1 si caratterizza come
strumento duttile, ontologicamente polifunzionale,
idoneo a perseguire finalità diversificate, talchè esso
può ben prestarsi a una efficace interazione con altre
misure di welfare in via di sperimentazione nel nostro
ordinamento, in un’ottica di approccio integrato alla
inclusione.
Già dalla disamina della normativa emerge con nettezza
tale peculiarità, poiché la principale norma di riferimento
in materia, l’art. 111 del decreto legislativo 1 settembre
1993, n. 385 - Testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia (T.U.B.)2, fornisce una caratterizzazione
“bifronte” dell’istituto.
Microcredito imprenditoriale o produttivo, laddove
il finanziamento - di ammontare non superiore a
€ 25.000 e privo di garanzie reali, finalizzato all’avvio o
allo sviluppo di iniziative imprenditoriali o all’inserimento
nel mercato del lavoro e accompagnato dalla prestazione
di servizi ausiliari di assistenza e monitoraggio dei
soggetti finanziati - sia concesso “a persone fisiche o
società di persone o società a responsabilità limitata semplificata
di cui all’articolo 2463-bis del Codice Civile o
associazioni o società cooperative, per l’avvio o l’esercizio
di attività di lavoro autonomo o di microimpresa”.
Microcredito sociale, allorchè il finanziamento - di
importo massimo di € 10.000, prestati a condizioni più
favorevoli di quelle prevalenti sul mercato, non assistito da garanzie reali e accompagnato dalla prestazione di
servizi ausiliari di bilancio familiare - si rivolga “a
favore di persone fisiche in condizioni di particolare vulnerabilità
economica o sociale”, allo scopo di consentire
l'inclusione sociale e finanziaria del beneficiario.
La norma reca la rubrica “microcredito”, tuttavia non
esordisce con l’illustrazione dei dati fisionomici dell’istituto,
ma muove dalla qualificazione dei soggetti
legittimati a concedere il finanziamento, consentendone
così l’identificazione solamente in via inferenziale,
senza fornirne una espressa definizione.
Invero, da più parti si lamentano le carenze regolamentari
in materia, a livello interno ma anche europeo e internazionale3,
e tali lacune e disorganicità sono ancor più
nefaste, sia in considerazione della trasversalità del
microcredito, dal momento che esso “intercetta plurime
branche dell’ordinamento, con sfaccettature di rango civilistico,
internazionale-comunitario e pubblicistico”4; sia alla luce delle potenzialità salvifiche che pure
vengono riconosciute a tale meccanismo creditizio5.
A tal proposito, in particolare, è ampiamente dimostrato
che la difficoltà di accesso al credito per piccole o
micro imprese si traduce in un proporzionale incremento
del ricorso al canale usurario e, conseguentemente,
della ricorrenza dei reati puniti nel nostro sistema all’articolo
644 del codice penale; laddove, per contro,
l’implementazione di servizi finanziari di inclusione
contribuisce in maniera determinante alla riduzione
dell’incidenza di così gravi fenomeni criminosi6.
Ancora, è pure dimostrato che il microcredito costituisce
idonea misura di contrasto alla disoccupazione, contribuendo
significativamente all’incremento dell’occupazione,
particolarmente tra i ceti più deboli7.
E anche nelle fattispecie di microcredito sociale si
rivela particolarmente rilevante ed efficace la funzione
di educazione finanziaria svolta dai servizi ausiliari di bilancio familiare che, peraltro, contribuisce a connotare
tali operazioni non come graziose concessioni,
ma piuttosto come interventi di sostegno attivo, quasi
una sorta di cooperazione allo sviluppo su scala interna,
adeguata alle esigenze di individui e famiglie in
condizioni di difficoltà.
Così rilevanti e benefici influssi sugli assetti socioeconomici,
oggettivamente misurabili a livello demografico
e statistico, hanno pure suscitato facili entusiasmi, tali
da attribuire al microcredito una valenza quasi mistica,
di “panacea di tutti i mali”8, tant’è che, nella dottrina
sia italiana che internazionale, ricorre sovente la qualificazione
dell’istituto entro l’alveo dei diritti fondamentali
da parte di quegli autori che, nel più ampio dibattito
in tema di finanza etica, ritengono che possa configurarsi
un diritto umano universale di accesso al credito9. Se
quindi è evidente la necessità di un intervento del legislatore
per una organica disciplina di una materia di così alta importanza, altrettanto chiaramente emerge
l’urgenza di procedere a un accorto inquadramento
del microcredito entro la cornice costituzionale, sì da
individuarne correttamente profilo assiologico e virtualità
applicative.
Esaminare quindi l’istituto attraverso la lente dei valori
costituzionali di riferimento, in modo da coglierne
tratti identificativi e potenzialità di utilizzo, per poi,
in altra sede e con il dovuto approfondimento, “indirizzarsi
lungo le direttrici della cornice giuridica europea,
con l’intento di verificare se le ispirazioni dei due ordinamenti
siano allineate e conciliabili, e se l’insieme delle
regole che li riguardano siano portatrici di un’accettabile
coerenza sia dal punto di vista dei principi ispiratori
della Costituzione italiana che di quelli della Costituzione
europea”10.
Limitando l’indagine alla prospettiva nazionale, viene
in considerazione ovviamente l’articolo 47 della Costituzione11,
laddove - stabilito che “la Repubblica incoraggia
e tutela il risparmio in tutte le sue forme”12 - si
prevede la regolazione del credito attraverso tre distinte
azioni: disciplina, coordinamento e controllo13.
La disposizione conclude il Titolo III dedicato ai
rapporti economici e compendia il rilievo costituzionale
riconosciuto a due fattori fondamentali dell’equilibrio
economico, quali l’esercizio del credito e la raccolta
del risparmio14.
Tralasciando - per motivi di brevità - ogni implicazione
afferente alla stretta connessione tra i due valori così
delineati, è evidente che la norma caratterizza tali
attività economiche in termini di specialità, differenziandole
e attraendole entro un’orbita non perfettamente
coincidente con il perimetro dell’articolo 41 della Costituzione,
in ragione della peculiare funzione che esse
rivestono, “così capitale per il benessere economico della
collettività” da non poter essere lasciata “all’arbitrio
esclusivo di private iniziative”15.
E invero, allorchè l’iniziativa imprenditoriale abbia a
oggetto la materia bancaria, entrano in gioco interessi
di rilievo pubblico tali da giustificare una peculiare disciplina,
atta a garantire il corretto funzionamento del
settore e perseguire, contestualmente, obiettivi di difesa
della produzione e dei livelli occupazionali.
È evidente quindi che il disposto dell’articolo 47
involge una vera e propria “politica del credito”16 e può
cogliersi pienamente - e produrre effetti - solamente
“se si pongono i beni in esso tutelati in stretto collegamento
con aspirazioni di natura non solo economicamente, ma anche socialmente rilevante, quali la tenuta dei rapporti
internazionali, lo stato di salute delle finanze pubbliche
e l’obiettivo della piena occupazione”17.
Ma non basta.
La norma deve essere coordinata con i valori fondamentali
di tutela della persona, oltre che con i rapporti
economici: lo impone innanzitutto la sistematica della
stessa, tale da sottometterne la portata alla preminente
funzione di solidarietà politica, economica e sociale e
di pieno sviluppo della persona sancita negli articoli 2
e 3 della Costituzione.
La superiore garanzia della dignità umana deve intendersi
infatti come sostrato dell’intero novero dei diritti e
delle libertà fondamentali, oltre che, invero, del complesso
delle norme costituzionali18, linfa vitale che ne
definisce il contenuto e punto di riferimento essenziale
ai fini dell’interpretazione19.
I criteri cui disciplina, coordinamento e controllo dell’esercizio
del credito devono informarsi, quindi, non
possono che rinvenirsi entro l’alveo dei principi fondamentali
della Costituzione, talchè detta attività di
impresa deve configurarsi come strumento non soltanto
di generale progressione economica, ma ancor più di
promozione del pieno sviluppo della persona, in attuazione
degli obiettivi programmatici posti dal richiamato
articolo 3 a fondamento del sistema.
Entro tale cornice normativa e soprattutto assiologica,
il microcredito realizza finalità solidaristiche riconducibili
agli articoli 2 e 3 della Costituzione, ma anche
all’articolo 1, nella parte in cui è destinato a sostenere
attività imprenditoriali o di lavoro autonomo.
In entrambe le accezioni sopra descritte, ciò che accomuna
le operazioni di microcredito è la prospettiva teleologica,
non limitata alla concessione di un piccolo
prestito in denaro, ma piuttosto orientata a perseguire
come obiettivo principale lo sviluppo, nei potenziali
fruitori, della capacità di mettere a frutto proprie
risorse20 personali e progettuali.
Ed ecco che, in quest’ottica, assumono rilievo centrale
le attività di accompagnamento di carattere non finanziario
che, in entrambe le fattispecie, permettono
l’acquisizione da parte del beneficiario di specifiche
competenze, in modo tale da promuoverne durevolmente
l’affrancamento dalla povertà, in una prospettiva di
educazione finanziaria e, soprattutto, di crescita personale
che favorisce la formazione delle precondizioni per
l'effettiva eguaglianza e partecipazione all'organizzazione
politica, economica e sociale del Paese Giustamente, si è osservato che “il microcredito presuppone
un atto di particolare fiducia nei confronti del beneficiario”
anche se questi “altro non ha da garantire se non la
propria capacità di creare e gestire un’attività imprenditoriale”
oppure “solamente la propria affidabilità...In
questo senso, la concessione di un credito conforta, se non
addirittura produce nel beneficiario il senso di appartenenza
alla comunità, di possedere il diritto di cittadinanza, il
cui pilastro fondamentale è costituito dalla consapevolezza
di essere divenuta una persona degna di fiducia”23:
Tralasciando per il momento i pur interessanti effetti
collaterali afferenti alle feconde ricadute in termini di
sviluppo economico del territorio in cui esso attecchisce24,
emerge in tutta evidenza che la cifra dell’istituto è costituita
proprio dalla funzione di incentivazione della
responsabilità e dello sviluppo personale, cui esso ontologicamente
risponde e, quindi, dai servizi ausiliari
di promozione, direttamente riconducibili ai sopra
richiamati articoli 2 e 3 della Costituzione e inconfondibilmente
caratterizzanti, al punto da rendere agevolmente
identificabile ciò che è microcredito e ciò
che non lo è.
La mera datio, sia pure di modesto importo, destinata
a categorie di soggetti deboli, non assistita da garanzie
reali, non può giovarsi né della qualificazione giuridica
di microcredito, né della superiore copertura costituzionale
che soltanto a questo compete, ove difetti la
previsione di attività di supporto e accompagnamento
che ne costituisce il vero valore aggiunto. Tale peculiare
tratto identificativo, in uno con la pregnante funzione
solidaristica, può indurre a ricostruire l’istituto come
autonoma “fattispecie tipologicamente connotata”, in cui
la prevalenza della solidarietà sull’interesse lucrativo
“arricchisce la generica causa di finanziamento” caratterizzando
il tipo contrattuale, in entrambe le declinazioni
previste dall’articolo 111 TUB, come “microcredito
solidale”25.
Si dissolve ogni ricostruzione in chiave di generica
protezione sociale, rispondente a logiche meramente
assistenziali, nelle quali manca del tutto l’aspetto di
promozione della libertà economica e della dignità
personale, così come, parimenti, si appalesa insufficiente
ogni qualificazione come mera misura economico-finanziaria,
stante la dimensione ben più complessa e
articolata in cui l’istituto si colloca, alla stregua dei
valori costituzionali che in maniera preponderante lo
sostanziano, contraddistinguendolo come strumento
per una piena e inclusiva cittadinanza economica e sociale Ne deriva che “il microcredito non è mai, per definizione,
micro-beneficienza”27, nè è dato ravvisarvi alcuna ispirazione
assistenzialistica, ma piuttosto una ratio “di
emancipazione, di lavoro, di crescita, di costruzione
sociale, fondata su un sistema di valori relazionali che lo
connotano profondamente”28, in un’ottica di connessione
biunivoca “tra sviluppo del mercato ed elevazione del
livello di vita comune”29.
Pregno di così alte connotazioni e significazioni, il microcredito
assurge a misura di rango primario nel
novero degli strumenti di inclusione sociale e tale
elevata qualificazione emerge vieppiù allorchè si discuta
di microcredito produttivo, stante la stretta connessione
con l’articolo 1 della Costituzione.
La fattispecie in questione non costituisce, infatti,
soltanto una misura contro la povertà, ma piuttosto
una innovativa strategia creditizia in grado di realizzare
obiettivi occupazionali, sia pure in via indiretta,
favorendo l’avvio di attività produttive che, in mancanza,
sarebbero emarginate da qualsiasi logica di mercato,
perché troppo piccole o perché proposte da un soggetto
“non bancabile”. Quest’ultimo, si è osservato, “contrariamente
alle politiche statali assistenzialistiche, che lo
riconoscono come un incapace che deve essere aiutato, inducendo
in lui perdita di autostima, passivizzazione se
non vere e proprie patologie ... viene considerato un
partner commerciale la cui impresa assicura anche l’attività
e il reddito del finanziatore e lo rende partecipe, attore
attivo della creazione del reddito nazionale”30.
Collocato entro tale prospettiva ermeneutica, il microcredito
produttivo mette in opera un prezioso
meccanismo osmotico, tale per cui l’istituto è
vivificato e rafforzato dalla propulsione che gli deriva
dal collegamento funzionale con l’articolo 1 della
Costituzione che, a sua volta, ricava da tale connessione
una garanzia di effettività31.
In una parola, il microcredito rende concretamente
operante il fondamentale diritto al lavoro creando
occasioni di impego.
Orbene, come preconizzato nell’incipit del
presente lavoro, il parametro di valutazione
costituito dalla gerarchia dei valori delineati
dalla Costituzione fin qui esaminati può
ben consentire una accorta ponderazione
non soltanto della legittimità,
ma anche della caratura costituzionale,
del grado della rilevanza delle azioni pubbliche volte a contrastare le diseguaglianze prodotte
dal mercato attraverso misure di redistribuzione della
ricchezza ovvero di inclusione sociale32.
Entro una siffatta classificazione, quindi, alla stregua
delle risultanze della presente indagine, il microcredito
assume una funzione centrale, non soltanto come
misura finanziaria innovativa, ma ancor più come
strumento di politiche del lavoro e dell’occupazione.
Inoltre, se si ritiene di interpretare l’articolo 1 della
Costituzione non come mero proclama di un principio
generale e altissimo - epperò inattuabile in concreto,
stante l’impossibilità di garantire a tutti i cittadini
l’accesso al lavoro - ma piuttosto come cogente e ineludibile
condizionamento per le politiche pubbliche33
e, conseguentemente, come “imperativo categorico” per
il legislatore, al pari degli articoli 2 e 3 e delle clausole
generali del pieno sviluppo della persona, è evidente
che il microcredito si impone con urgenza alla considerazione
del dibattito parlamentare quale argomento
prioritario rispetto ad altri strumenti di inclusione
e contrasto della povertà, pure certamente meritevoli
di attenzione e tuttavia meno “dotati” sotto il profilo
della copertura costituzionale.
Nell’attuale contesto di ingravescente esclusione sociale
e vulnerabilità di famiglie e individui, il perseguimento
di detti obiettivi “inclusivi” richiede una strategia articolata
e sinergica entro la quale il microcredito riveste
un ruolo esiziale, tale da rendere non più differibili
appositi interventi normativi, organici e sistematici,
volti a estenderne l’ambito di applicazione e a implementarne
quam maxime l’efficacia e le tutele.

NOTE
1 Per ogni approfondimento su origini e caratteristiche del microcredito, v. in primis YUNUS M., “Il banchiere dei
poveri”, Milano, 2010, ma anche, ex plurimis, BRUNONI L. (a cura di), “La complessa identità del microcredito. Una
ricerca multidisciplinare”, Bologna, 2014; PIZZO G. - TAGLIAVINI G., “Dizionario di microfinanza - Le voci del microcredito”,
Roma, 2013; BECCHETTI L., “Il microcredito. Una nuova frontiera dell’economia”, Bologna, 2008, pagg.
12-28; LIMONE A.- CIRAVEGNA D., “Otto modi di dire microcredito”, Bologna, 2007.
La produzione dei giuristi sul tema è ancora esigua, v. TORCHIA F., “Il consumo di microcredito e la tutela della
persona”, Napoli, 2006; NONNE L., “Il microcredito solidale: profili tipologici e proposte disciplinari” in “Banca,
Borsa, tit. cred.”, 1, 2011, pag. 49 ss.; BANI. E., “Microcredito”, in CAPRIGLIONE F. (diretto da), Comm. testo unico
delle leggi in materia bancaria e creditizia”, Padova, 2012, pag. 111 ss.; FALCONE G., “Microcredito”, in Dig. disc.
priv., sez. comm., Torino, 2012, pag. 494 ss.; LONGOBUCCO F. - DEPLANO S., “Finanza etica”, in Dig. disc. priv.,
sez. comm., Torino, 2012, pag. 380 ss.; STEFANELLI M.A., “L’inadeguatezza della regolamentazione giuridica del
microcredito a livello globale e le mancate sfide del sistema creditizio”, in AA. VV., “Studi di diritto dell'economia e
dell'impresa in memoria di Antonio Cicognani”, Padova, 2012, pagg. 653 – 683; CAROCCIA R., “Il microcredito nella
legislazione italiana” in AA. VV., “ll microcredito in Italia e nel Mezzogiorno. Caratteristiche socio-economiche e
funzionali”, Napoli, 2015, pag 161 ss.; PIRAINO F., “Il microcredito” in PIRAINO F. - CHERTI S. (a cura di), “ I
contratti bancari”, Torino, 2016, pag. 311 ss.
2 Per approfondire la disamina della norma v. BANI. E., “Op. cit.”.
3 STEFANELLI M.A., “Op. cit.”.
4 CAROCCIA R., ““Op. cit.”, pag. 163.
5 V., ex multis, STEFANELLI M.A., “Op. cit.”, pag. 653 ss.; NICCOLI A.- PRESBITERO A.F., “Microcredito e
macrosperanze”, Milano, 2010.
6 V. CONSIGLIO REGIONALE DEL PIEMONTE, “Microcredito, strumento per la creazione di nuova imprenditorialità
e per la prevenzione dell’usura”, Torino, 2003; STEFANELLI M.A., “Op.cit.”, pagg. 657-659.
7 V. Nations Unies, Assemblée générale, “Rôle du microcrédit et de la microfinance dans l’élimination de la pauvreté”, 25
novembre 2008, disponibile on line all’indirizzo https://www.microfinancegateway.org/sites/default/files/mfg-fr-publications-
diverses-microcredit-et-luttecontre-pauvrete-onu-11-2008.pdf.
8 STEFANELLI M.A., “Op.cit.”, pagg. 653-660.
9 Le ricostruzioni del microcredito come “diritto umano”, espressione di un orientamento dottrinale particolarmente
diffuso oltralpe, in Europa, suscitano anche da parte degli autori nostrani sempre maggiore interesse, e la letteratura sul
tema diventa sempre più cospicua e ricca di spunti di riflessione. V. FALCONE G., “Op. cit.”., pag. 497 ss.; PIRAINO
F., “Op. cit.”, pagg. 312-315, ove l’A. ritiene condivisibile l’orientamento in base al quale, anche a voler ammettere un
diritto al conto, “non vi sono i margini per configurare un diritto umano al credito”. A tale ultimo proposito, v.
FAUCEGLIA G., “Diritto al conto” e operazioni di social banking nell’ordinamento, in Studi in onore di Piero
Schlesinger, Milano, 2004, pag. 3277 ss. Meritevole di attenzione, benchè elaborata alla stregua delle norme costituzionali
svizzere, oltre che dei principi del diritto internazionale, l’elaborazione di CENCINI A.- BORGHI M., “Per un
contributo allo sviluppo del microcredito”, pagg. 119-145.
In generale, sui diritti costituzionali v. GIORGIS A., “La costituzionalizzazione dei diritti all’uguaglianza sostanziale”,
Napoli, 1999, e sui «diritti sociali» v. LOSANA M., “Profili inediti dei diritti costituzionali: argomenti interpretativi,
criteri di giudizio e tecniche decisorie della Corte Costituzionale e dei giudici comuni”, su http://dircost.di.unito.it.
10 Paiono condivisibili le linee metodologiche indicate da BUZZACCHI C., “Risparmio, credito e moneta tra art. 47 Cost.
e funzioni della banca centrale europea: beni costituzionali che intersecano ordinamento della repubblica e ordinamento
dell’Unione”, in Costituzionalismo.it, Fasc. n. 2/2016, pag. 40.
11 La letteratura di commento è copiosa, per cui, a mero titolo esemplificativo, v. MERUSI F., “Art. 47”, in BRANCA G. (a
cura di), “Commentario della Costituzione”, vol. III, Bologna, 1980; SALERNO G. M., “Art. 47”, in CRISAFULLI V.
- PALADIN L. (a cura di) “Commentario breve alla Costituzione”, Padova, 1990; GIAMPIERETTI M, “Art. 47”, in
BARTOLE S., BIN R. (a cura di), “Commentario breve alla Costituzione”, Padova, 2008.
12 L’articolo 47 della Costituzione è dedicato alla tutela del risparmio oltre che del credito, il che postula un legame di stretta
interconnessione tra i due pur distinti e differenti beni tutelati, entrambi espressamente indicati come funzioni di
interesse pubblico e tali da giustificare e richiedere una particolare disciplina e un apposito intervento di natura pubblica.
Per ogni approfondimento sul tema v. GENTILI A., “Il risparmio e il credito”, in “I rapporti economici nella
Costituzione”, vol. III, in GENGHINI M. - GENTILI A - TAMPONI M. (a cura di), “Impresa, proprietà e credito”,
Milano, 1989 e, più di recente, BUZZACCHI C., “Op. Cit.”, pag. 49 ss.
13 V. CLINI A., “Sovranità della persona nelle determinanti di tutela del risparmio”, in “PA-Persona e Amministrazione”, 2017, pag. 349 ss.
14 La norma delinea le fondamenta di un intero sistema economico e condensa le conclusioni di un’ampia elaborazione
effettuata in sede di Costituente. La materia è stata oggetto di studio, infatti, da parte della Commissione economica, per
conto del Ministero per la Costituente, le cui risultanze sono confluite nel Rapporto presentato all’Assemblea Costituente.
V. la ricostruzione operata da BUZZACCHI C., “Op. Cit.”, pag. 42 ss.
15 Ministero per la Costituente, Rapporto - IV, pag. 371.
16 v. TORCHIA F., Op. cit.”, pag. 207.
17 BUZZACCHI C., “Op. Cit.”, pag. 42 ss.
18 E ovviamente anche di tutte le fonti sottordinate.
19 L’impostazione metodologica ivi prescelta è oggetto di ampia e alta dissertazione in PERLINGIERI P., “Il diritto civile
nella legalità costituzionale”, Napoli, 1991.
In argomento v. anche, ex multis, RUGGERI A., “Appunti per uno studio sulla dignità dell’uomo, secondo diritto costituzionale”,
in Rivista AIC, 2011, n. 1; RESCIGNO G. U. , “Il progetto consegnato al comma secondo dell’art. 3 della
Costituzione italiana”, in Rivista AIC, 11-07-2008, www.archivio.rivistaaic.it; G. MONACO, “La tutela della dignità
umana: sviluppi giurisprudenziali e difficoltà applicative”, in “Forum di Quaderni Costituzionali”, 2010, www.forumcostituzionale.
it.
20 L’idea di sviluppo umano come incremento di capacità è il fulcro degli studi di Amartya Sen. Una società giusta deve
assicurare la distribuzione effettiva non soltanto delle libertà formali e delle risorse, bensì anche delle capacità (capabilities)
di sviluppare particolari attitudini (human functionings) che possano garantire a ciascuno di saper cogliere opportunità
reali per esprimere la propria libertà sostanziale. V., nell’ampia produzione, in particolare “Lo sviluppo è libertà”, Milano,
2000; “Etica ed economia”, Roma, 2001; “Globalizzazione e libertà”, Milano 2002.
21 V. CAROCCIA R., “Op. cit.”, pag. 187 ss.
22 In questa logica, mirabilmente espressa dagli articoli richiamati, nella Costituzione la povertà è un’ipotesi marginale
secondo MATTARELLA B. G., “Il problema della povertà nel diritto amministrativo”, in Riv. trim. dir. pubbl., fasc.2,
2012, pag. 359 ss.
23 CENCINI A.- BORGHI M., “Op. cit.”, pag. 137.
24 È evidente che un siffatto sistema di concessione del credito diventa da una parte fattore di crescita della persona ma
anche, dall’altra, di sviluppo del territorio. A seguito della fiducia accordata ai soggetti cd. “non bancabili”, questi
inevitabilmente arrivano a mettere in gioco non garanzie patrimoniali, ma beni non materiali - quali, in primis la
reputazione personale - altrettanto preziosi ed efficaci, stante il contesto spaziotemporale ristretto in cui l’operazione
economica si svolge. Conseguentemente, detta operazione ha elevate probabilità di sortire una buona riuscita, sia sotto il
profilo del rientro dal prestito - il tasso di default delle operazioni di microcredito è molto basso e si attesta, da ultimo,
in Italia allo 0,73% - sia quanto a ricadute occupazionali, allo stato pari a 2,43 posti di lavoro per ogni credito
concesso. I dati ivi riportati sono tratti dal sito www.microcredito.gov.it.
Per approfondimenti sul tema del rapporto tra microcredito e sviluppo economico territoriale v. NAPOLI M. (a cura di),
“Sistema creditizio e sviluppo locale”, Milano, 2004 e AA. VV., “ll microcredito in Italia e nel Mezzogiorno. Cit.”.
25 NONNE L., “Op. cit.”, pag. 49 ss.
26 CENCINI A.- BORGHI M., “Op. cit.”, pag. 137 ss.
27 DE VINCENTIIS P., “I meccanismi finanziari del microcredito” in LIMONE A. - CIRAVEGNA D., “Op. cit.”, pag.
57.
28 STEFANELLI M.A., “Op. cit.”, pag. 657.
29 TORCHIA F., “Op. cit.”, pag. 37.
30 CENCINI A.-BORGHI M., “Op. cit.”, pag. 137. Con riguardo agli interventi assistenziali, MATTARELLA B. G., “Op.
cit.”, pag. 366, osserva che nel testo della Costituzione il diritto all'assistenza è disciplinato nel contesto della tutela
dei lavoratori ed è espressamente riconosciuto soltanto al cittadino inabile al lavoro.
31 La rilevanza esiziale eppure sovente negletta dell’articolo 1 della Costituzione è oggetto di acuta e suggestiva analisi da
parte di ZAGREBELSKY G., “Fondata sul lavoro. La solitudine dell'articolo 1”, Torino, 2013.
32 Sul tema v. GIAMPIERETTI M., “Dis-eguaglianza e Mercato. Atti del Convegno di Campobasso 19-20 giugno 2015”,
in DELLA MORTE M. (a cura di), “Le dis-eguaglianze nello Stato costituzionale - Collana del Gruppo di Pisa”, Napoli,
2016, pag. 101.
33 È la prospettiva interpretativa adottata da ZAGREBELSKY G., “Op. cit.”.

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