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LA “ZES SUD” NUOVE PROSPETTIVE PER IL MEZZOGIORNO

Barbara Balzano - Esperta Fondi e Progettazione UE

Abstract

“ZES SUD” - NEW PERSPECTIVES FOR SOUTHERN ITALY

With LD 124 of 20 September 2023 - “DL SUD”, the Government established, the Special Economic Zone for the South – “ZES UNICA”, to improve the competitiveness of South Italy . With the ZES UNICA a new season opens, offering - for the first time – a chance to face the development of the Southern Italy with a vision of system, also taking advantage to the best offered from the Recovery Fund (PNRR) and from the other funds for cohesion.

The article, after a brief excursus on the concept of ZES and the main world and European experiences, offers an overview of the new setup introduced by the “DL SUD” with a reflection on the key points and the enabling conditions from which to pass the full ignition of the engines for the competitive response of Italy to the challenges of the next decade.

ZES – cosa sono e principali esperienze nel mondo

Le Zone Economiche Speciali (ZES) sono aree geografiche delimitate, nelle quali vigono delle norme speciali in materia economica diverse da quelle generalmente applicate nello Stato a cui appartengono, volte a favorire l’insediamento e lo sviluppo d’impresa e a generare crescita competitiva. Ne deriva una poliedricità di forme e strumenti specifici di supporto che generano una variabilità nelle casistiche rientranti nel concetto di “ZES”, quali, ad esempio, i Parchi industriali, gli Eco-Industrial Park, i Parchi Tecnologici, le Zone Franche, i Distretti per l’innovazione¹.

La creazione di condizioni di vantaggio per gli insediamenti e il rilancio produttivo in determinati territori, risponde a un approccio strategico allo sviluppo che, a partire dalla grande depressione americana degli anni ’30, si è andato espandendo e consolidando in tutto il mondo. La diffusione progressiva delle ZES è riconducibile, infatti, all’efficacia dimostrata in particolare nell’attrarre investimenti dall’estero, con un decisivo impatto sull’accelerazione competitiva e lo sviluppo. Tra le principali esperienze che hanno fatto scuola, oltre a quella di New York del 1937, si possono citare la Shannon Free Zone creata in Irlanda nel 1959, quale primo moderno esempio di zona franca industriale, la “Tanger Free Zone” in Marocco, che nel 2013 è stata riconosciuta come una delle prime sei zone franche del mondo, e quella di Shenzen, volta soprattutto ad attrarre investimenti esteri e definita la “Silicon Valley” cinese. In Europa, dove non mancano gli esempi virtuosi spicca il caso della Polonia, che grazie al mix di agevolazioni e servizi introdotto a partire dal 1994, è divenuto uno dei Paesi più attrattivi per gli investimenti e immune dagli effetti della crisi del 2009.

Il successo delle ZES, al netto delle specificità di ogni contesto, è sintetizzabile nella loro idoneità a realizzare un variegato spettro di scelte politiche e strategiche che comprendono benefici in termini di attrazione di investimenti a medio e lungo periodo, che favoriscono sviluppo economico e innovazione sostenibili nel tempo consentendo di cambiare in modo positivo le realtà in cui insistono².

“Le regole del gioco” nell’impianto normativo europeo

Trattandosi di una condizione eccezionale rispetto a quelle normalmente applicate nelle realtà economiche dove vige la legge di mercato, è chiaro che l’attivazione di una ZES è legata a precise scelte dei governi (o delle organizzazioni internazionali come l’Unione Europea) di derogare all’ordinario regime di libera concorrenza in favore di situazioni speciali ed evidentemente giudicate ad alto potenziale di crescita.

La possibilità di istituire le ZES nel territorio dell’UE si basa in primis sulla deroga prevista dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che considera non incompatibili con il mercato interno a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione e b) gli aiuti di Stato destinati ad agevolare lo sviluppo di talune regioni economiche dell’Unione Europea³. L’Art.8 del medesimo Trattato, fissa poi una procedura ad hoc che prevede l’approvazione da parte della CE di una Carta degli aiuti a finalità regionale, elaborata da ciascuno Stato interessato, sulla base degli “Orientamenti della Commissione in materia di aiuti”, pubblicati ciclicamente in corrispondenza dell’approvazione del Bilancio UE e nel rispetto di quanto previsto dal Regolamento generale di esenzione sugli aiuti di Stato⁴.

Sulla base di tali criteri in Europa le ZES sono circa 16 a fronte di 91 zone franche, distribuite su 12 Paesi che presentano caratteristiche in linea con i parametri di svantaggio economico giustificanti i regimi speciali. In tali territori sono presenti agevolazioni di natura fiscale e/o doganale, a cui si aggiungono vantaggi di tipo amministrativo e socioeconomico per imprese e lavoratori. L’Italia, nonostante le note criticità del Mezzogiorno, ha, solo negli ultimi anni, faticosamente avviato un percorso per l’attivazione delle ZES.

Le ZES in Italia dall’esperienza delle ZES “locali” all’istituzione della ZES UNICA

La complessità del quadro normativo europeo sugli aiuti di Stato ha inciso non poco, complice anche una certa “inerzia amministrativa”, sulla capacità di risposta dell’Italia nella definizione di una strategia unitaria idonea a sfruttare le potenzialità offerte dalla creazione di zone economiche speciali. A ciò si aggiunge, tuttavia, l’indiscutibile “fatica” nella maturazione di un approccio di policy organica sul ruolo geoeconomico che l’Italia può e deve assumere sia come testa di ponte europea sul Mediterraneo (la cui sponda Sud “brulica” di zone economiche speciali) sia a supporto del generale processo di cambiamento che interessa le nuove dinamiche di relazione tra business e società i cui impatti devono essere governati per assicurare, soprattutto alle aree del Paese in difficoltà, una risposta risolutiva e un definitivo cambiamento di scenario.

In tale ottica, un primo decisivo passo è stato fatto nel 2017, con il D.L. 91/2017, a cui ha fatto seguito il D.P.C.M. del 25 gennaio 2018 n. 12, che, nel quadro di un piano per favorire nuova imprenditorialità nel Mezzogiorno (c.d misura “Resto al Sud”) ha introdotto una specifica disciplina per la istituzione di zone economiche speciali nelle regioni c.d. meno sviluppate e in transizione, 5 (Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna, Abruzzo, Molise) e limitatamente ad aree quali porti, aree retroportuali, anche di carattere produttivo e aeroportuale, piattaforme logistiche e interporti, inserite nelle reti di trasporto trans-europeo, così come definite dal regolamento (UE) n.1315/2013, comprendendo quindi nel Mezzogiorno, le aree portuali di Napoli, Gioia Tauro, Bari, Taranto, Palermo, Augusta e Cagliari.

Il citato decreto affidava inoltre alle Regioni il compito di attivare le rispettive ZES, attraverso una proposta ad hoc accompagnata da un piano strategico. L’Amministrazione delle ZES era previsto fosse affidata a un Comitato di indirizzo, presieduto dal Presidente dell’Autorità portuale o del sistema portuale di riferimento. Tale assetto relativo alla governance è stato poi modificato con la Legge di Bilancio 2020 e il “Piano Sud 2030 – Sviluppo e Coesione per l’Italia”, che ha introdotto la previsione, di un Commissario Straordinario di Governo a capo di ogni ZES.

L’attivazione è quindi partita con non poche difficoltà in Campania e Calabria, con i porti di Napoli, Salerno e Gioia Tauro, a cui hanno fatto seguito la Ionica interregionale (Puglia-Basilicata), l’Adriatica interregionale (Puglia-Molise), Abruzzo, Sicilia (Sicilia Orientale e Sicilia Occidentale) e per ultima la Sardegna nel 2022.

Il persistere di “lungaggini” e difficoltà nell’attivazione di una pluralità di ZES in aree circoscritte del Mezzogiorno, ha condotto a una ulteriore revisione dell’assetto giuridico e organizzativo, resa possibile anche grazie all’impulso dato dall’alleggerimento del quadro normativo sugli aiuti di Stato a seguito dell’emergenza Covid e dalla necessità di rispettare gli obiettivi di rilancio e coesione assunti con il PNRR e l’Accordo di Partenariato 2021-2027.

Il Governo ha quindi adottato, nel Consiglio dei Ministri del 7 settembre 2023, il nuovo Decreto Sud⁶, che introduce per la prima volta una zona economica speciale unica nel Mezzogiorno d’Italia.

Principali novità introdotte dal DL 124 del 20 settembre 2023

Il “DL SUD”, adottato dal Consiglio dei Ministri del 7 settembre 2023 prevede l’istituzione, a partire dal 1° gennaio 2024, di una ZES unica per tutto il Mezzogiorno che ricomprende i territori delle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia e Sardegna, sostituendo le attuali otto Zone economiche speciali. Con la creazione di una ZES unica l’area d’intervento non è più limitata alle aree portuali e retroportuali inserite nelle reti di trasporto trans-europeo di alcuni territori come in precedenza.

La possibilità di estendere il perimetro è coerente, sul piano giuridico, con la modifica approvata dalla CE della Carta degli aiuti di Stato a finalità regionale concedibili in Italia per il periodo 2022-2027, sulla base dei nuovi orientamenti strategici in materia, che prevedono una serie di adeguamenti alle nuove priorità politiche connesse al Green Deal europeo e alle strategie industriale e digitale dell’UE.

La scelta di inquadrare la ZES SUD in una strategia unitaria per lo sviluppo del Mezzogiorno e quindi del Paese è suffragata dalla previsione di un nuovo modello di governance sostenuto da due Organismi: la Cabina di Regia e l’Unità di Missione ZES, collocati presso la PCM, per garantire l’indirizzo strategico unitario e il presidio efficace dell’attuazione.

La Cabina di Regia, con funzioni di indirizzo, coordinamento, vigilanza e monitoraggio sarà composta dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie, il Ministro per la Pubblica Amministrazione, il Ministro dell’Economia e delle Finanze, il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministro delle Imprese e del Made in Italy, il Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, il Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, il Ministro della Cultura, gli altri Ministri competenti in base all’ordine del giorno, nonché dai Presidenti delle regioni della ZES. La Cabina di Regia assicura un parere vincolante sui contenuti del Piano strategico triennale che contiene i settori da promuovere, gli investimenti da agevolare e gli interventi da incentivare per lo sviluppo del territorio e sarà coadiuvata nelle attività di istruttoria tecnica da una Segreteria tecnica, costituita da rappresentanti designati delle amministrazioni componenti e coordinata dalla Struttura di missione.

La Struttura di Missione, alle dirette dipendenze del Ministro per gli Affari Europei, il Sud, le Politiche di Coesione e il PNRR, sarà composta da un coordinatore, due direzioni generali, quattro uffici di livello dirigenziale non generale, avrà una durata triennale, prorogabile comunque non oltre 31 dicembre 2034. L’UM si occuperà del coordinamento della Segreteria tecnica, dell’elaborazione e aggiornamento del Piano strategico sulla base degli indirizzi della Cabina di Regia, e dell’attuazione del medesimo attraverso il procedimento unico telematico per il rilascio dell’autorizzazione unica per l’avvio o l’insediamento d’impresa.

Strumenti fondamentali per garantire lo snellimento delle procedure saranno infatti:

il Piano strategico triennale, che fisserà gli ambiti d’intervento della ZES tenendo conto naturalmente di quelli fissati nel PNRR, (e negli altri strumenti di programmazione per la coesione) individuando, anche in modo differenziato per ciascuna regione, i settori da promuovere e quelli da rafforzare, gli investimenti e gli interventi prioritari e le modalità di attuazione;

lo sportello unico digitale ZES- “S.U.D. ZES”, ossia una piattaforma unica su cui verranno gestite attraverso un procedimento unico e un’autorizzazione unica le istanze in relazione:

1. a) ai procedimenti amministrativi inerenti alle attività economiche e produttive di beni e servizi e di tutti i procedimenti amministrativi concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi;
2. b) ai procedimenti amministrativi riguardanti l’intervento edilizio, compresi gli interventi di trasformazione del territorio ad iniziativa privata e gli interventi sugli edifici esistenti e quelli necessari alla realizzazione, modifica ed esercizio di attività produttiva;
3. c) ai procedimenti amministrativi riguardanti la realizzazione, l’ampliamento la ristrutturazione di strutture dedicate ad eventi sportivi o eventi culturali di pubblico spettacolo.

Oltre alle misure di semplificazione amministrativa previste dal nuovo decreto, i principali strumenti di agevolazione comprendono il credito d’imposta dal 1° gennaio 2024 e fino al 31 dicembre 2026 per le imprese che effettuano l’acquisizione dei beni strumentali nuovi facenti parte di un progetto di investimento iniziale e destinati a strutture produttive già esistenti o che vengono impiantate nel territorio ZES, nonché all’acquisto di terreni e all’acquisizione, realizzazione ovvero all’ampliamento di immobili strumentali agli investimenti nella misura massima consentita dalla Carta degli aiuti a finalità regionale 2022-2027 nel limite, per ciascun progetto di investimento, di max100 milioni di euro e min. di 200.000 euro⁷.

Inoltre, la creazione di una ZES UNICA per il Mezzogiorno consente alle imprese l’Accesso ad infrastrutture di livello, un ecosistema, in generale, maggiormente business friendly.

Le numerose esperienze internazionali di successo, insieme alle risorse disponibili per il ciclo di programmazione 2021-2027 dimostrano che per l’Italia la ZES SUD è un’occasione senza precedenti, per attivare una risposta decisiva alle necessità di sviluppo del Mezzogiorno. Per l’intero Paese è l’occasione di accendere i motori al massimo e veder generati nel medio-lungo periodo benefici di carattere complessivo per la produttività, la competitività e l’attrattività.

Opportunità e sfide: come prepararsi per sfruttare al meglio la ZES UNICA al tempo del PNRR e della “transizione green e digitale”.

La creazione di una ZES Unica nel Mezzogiorno è senz’altro un’opportunità senza precedenti, va da sé tuttavia, che il successo dipende dalla capacità del contesto fatto di istituzioni, imprese, stakeholders, di produrre un “ecosistema” di servizi e dinamiche di interrelazione, in grado di esprimere i fabbisogni specifici delle aree d’intervento e la capacità effettiva di attrazione degli investimenti, che hanno dimostrato altrove in Europa e nel Mondo, di poter cambiare il volto delle realtà economiche e sociali su cui insistono.

In questo senso, risulta cruciale, da un lato, il rispetto della tempistica prevista dal Decreto, per l’attivazione delle strutture di governance e degli strumenti di semplificazione amministrativa e di processo, a cui dovrà seguire, in tempi strettissimi, l’elaborazione del piano triennale, che dovrà giovarsi dei contributi di tutte le Amministrazioni centrali, regionali e locali e auspicabilmente degli attori rilevanti per la messa a terra. Quest’ultima dipenderà, come l’esperienza insegna, dalla capacità di agire in ottica di sistema, evitando visioni verticali e parcellizzate di fabbisogni e obiettivi, privilegiando piuttosto l’analisi integrata delle sfide e delle opportunità. Strumento fondamentale, soprattutto sui territori, sarà il coinvolgimento degli stakeholders, ossia di istituzioni, corpi intermedi, operatori pubblici e privati che possano operare come reti stabili per produrre gli indispensabili servizi di “accoglienza” e “accompagnamento” ai nuovi investimenti.

Per essere preparati, saranno indispensabili una “rilettura” del perimetro d’impatto delle ZES attivate precedentemente evidenziando le possibili sinergie e connessioni con le aree prima escluse e considerando le strategie di sviluppo già espresse nei PR e PN cofinanziati nel quadro delle politiche di coesione oltre che nel PNRR e una “mappatura” degli stakeholders da coinvolgere per la maturazione, come accennato, di nuovi modelli di servizio a supporto degli investimenti e quindi dello stabilimento di nuove imprese, del rilancio di quelle esistenti e dello sviluppo economico e sociale.

NOTE

1 R.De Luca, Le Zone Economiche Speciali: caratteristiche, agevolazioni, opportunità e aspetti operativi in Fondazione nazionale commercialisti – Documenti di Ricerca, 2017

2 M.D’Amico, Le zone economiche speciali una straordinaria opportunità per il rilancio dell’economia in Italia, Milano Napoli, 2017

3 Comunicazione della Commissione Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (2021/C 153/01)

4 Regolamento (UE) N. 651/2014 della Commissione del 17 giugno 2014 che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli arti coli 107 e 108 del trattato.

5 Regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 24 Giugno 2021, Art. 108 - Copertura geografica del sostegno nell’ambito dell’obiettivo «Investimenti a favore dell’occupazione e della crescita» paragrafo 2 a) regioni meno sviluppate, il cui PIL pro capite è inferiore al 75 % della media del PIL pro capite dell’UE-27 («regioni meno sviluppate») ; b) regioni in transizione, il cui PIL pro capite è compreso tra il 75 % e il 100 % della media del PIL pro capite dell’UE-27 («regioni in transizione»)

6 DL 19 settembre 2023, n. 124Disposizioni urgenti in materia di politiche di coesione, per il rilancio dell’economia nelle aree del Mezzogiorno del Paese, nonché in materia di immigrazione. (23G00137) (GU Serie Generale n.219 del 19-09-2023) entrata in vigore del provvedimento: 20/09/2023

7 Sono escluse le imprese dei settori dell’industria siderurgica, carbonifera e della lignite, dei trasporti e delle relative infrastrutture, della produzione, dello stoccaggio, della trasmissione e della distribuzione di energia e delle infrastrutture energetiche, della banda larga nonché ai settori creditizio, finanziario e assicurativo. L’agevolazione, altresì, non si applica alle imprese in difficoltà.