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Domenico Siclari

Professore Ordinario di Diritto dell’economia e dei mercati finanziari nell’Università “La Sapienza” di Roma

Educazione finanziaria e tutela del risparmio

Abstract: Financial Literacy and Saving Protection

The article traces the issues relating to financial education in the Italian legal system, in relation to the regulation of banking and financial transparency and the protection of savings. We highlight the recent innovation of the introduction of financial education teaching in schools and we frame financial education activities in light of the principle of horizontal subsidiarity.

Key words: Educazione finanziaria, risparmio, consumatore, sviluppo economico, sussidiarietà orizzontale

1. Educazione finanziaria, trasparenza e tutela del risparmio

Secondo l’OCSE l’educazione finanziaria è quel processo mediante il quale i consumatori/investitori migliorano le proprie cognizioni riguardo a prodotti, concetti e rischi in campo finanziario e, grazie a informazioni, istruzione e/o consigli imparziali, sviluppano le abilità e la fiducia nei propri mezzi necessari ad acquisire maggiore consapevolezza delle opportunità e dei rischi finanziari, a fare scelte informate, a sapere dove rivolgersi per assistenza e a prendere altre iniziative efficaci per migliorare il loro benessere finanziario1.

La consapevolezza, oramai diffusa, dell’insufficienza della mera trasparenza finanziaria resa obbligatoria per legge (seppur necessaria), in quanto informazioni eccessive e altamente tecniche offerte a chi non sa leggerle e, soprattutto, decodificarle non risolvono il problema della tutela degli investitori nei mercati finanziari2, rendono sempre più evidente il nesso sussistente tra tutela del risparmio ed educazione finanziaria.

Per questo la diffusione dell’educazione finanziaria, mediante un’apposta strategia nazionale che coordini le diverse iniziative in materia, oggi numerose, ma frammentate ed eterogenee, diventa assolutamente necessaria per mettere gli utenti dei servizi bancari e finanziari in condizione di utilizzare in modo consapevole la massa di informazioni e dati pure disponibili sui mercati, senza che tale massa si ritorca contro di loro, nelle vesti di un’informazione inutilizzabile o, nel peggiore dei casi, decettiva3: in funzione, quindi, della tutela costituzionale del risparmio4. L’esigenza di una forte policy pubblica e privata di educazione finanziaria è richiesta dalle tendenze a un continuo cambiamento nelle abitudini dei clienti, veicolato anche da un aumento nell’utilizzo dei canali remoti e da un’offerta alternativa alla clientela con nuove modalità. La digitalizzazione dell’offerta dei servizi bancari, con la migrazione verso canali evoluti e l’automazione delle filiali fisiche, se è sicuramente un’opportunità per la clientela, può tramutarsi anche in un rischio per le fasce di utenza poco consapevole (si pensi all’apertura dei conti via mobile e al cosiddetto instant lending sempre via mobile, ai pagamenti e ai prelievi con l’utilizzo dello smartphone, alla consulenza a distanza o addirittura digitale mediante robo-advisor5).

2. L’educazione finanziaria nell’ordinamento italiano

Nell’ordinamento italiano il tema dell’educazione finanziaria è stato oggetto di disposizioni vaghe, lacunose e soprattutto non sistematiche. Già l’art. 4 del d.lgs. n. 206/2005, recante il Codice del Consumo, sanciva in termini generali il diritto all’educazione del consumatore, con l’obiettivo di rafforzare la sua capacità di autotutela nel rapporto contrattuale. Il diritto all’educazione del consumatore è apparso subito limitato soggettivamente in relazione alle necessarie caratteristiche che deve presentare la figura giuridica del “consumatore”, mentre l’educazione finanziaria si deve indirizzare a tutti i cittadini in quanto potenziali risparmiatori e investitori, a prescindere da qualunque presupposto giuridico di tipo soggettivo. Successivamente, l’art. 33 della legge 7 luglio 2009, n. 88 (legge comunitaria 2008), alla lettera d-bis) aveva aggiunto ai criteri di delega per l’attuazione della direttiva 2008/48/CE in tema di contratti di credito ai consumatori, anche quello di “prevedere il ruolo dell’educazione finanziaria quale strumento di tutela del consumatore, attribuendo il potere di promuovere iniziative di informazione ed educazione volte a diffondere la cultura finanziaria fra il pubblico, al fine di favorire relazioni responsabili e corrette tra intermediari e clienti”6.

A fronte della carenza normativa in materia, le Autorità pubbliche di vigilanza sui mercati finanziari (Banca d’Italia, Consob, Ivass, Covip, AGCM) si sono attivate per tutelare il consumatore nel settore economico di rispettiva competenza, dedicando via via sempre maggiori risorse all’educazione del risparmiatore. Nel 2010 le Autorità pubbliche di vigilanza sui mercati finanziari hanno sottoscritto un protocollo d’intesa per realizzare congiuntamente iniziative nel settore. Anche a livello comunitario, nell’ambito del nuovo assetto della vigilanza finanziaria a seguito della crisi del 2008, l’alfabetizzazione finanziaria è stata espressamente inserita tra le competenze dell’Autorità bancaria europea, dell’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati nonché dell’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali, attribuendo loro “un ruolo guida nella promozione della trasparenza, della semplicità e dell’equità sul mercato per i prodotti o servizi finanziari destinati ai consumatori nell’intero mercato interno, anche tramite il riesame e il coordinamento dell’alfabetizzazione finanziaria e delle iniziative educative da parte delle autorità competenti”.

In mancanza di precise norme di legge, è toccato quindi alle Authorities di settore di provvedere – pure in ordine sparso – a cercare di soddisfare l’obiettivo della tutela del consumatore di servizi finanziari. Ad esempio, la Banca d’Italia, con riferimento ai giovani, dall’anno scolastico 2008-09 ha condotto un progetto di educazione finanziaria nelle scuole su tutto il territorio nazionale, attraverso un approccio formativo modulare, supportato anche da una collana editoriale appositamente predisposta. Nel 2015 la Banca d’Italia è stata tra i sottoscrittori della Carta d’Intenti, per favorire il coordinamento dei programmi di cittadinanza economica e legalità sviluppati da soggetti pubblici e privati e la loro adozione da parte delle scuole. Anche attraverso il sito Internet istituzionale, la Banca d’Italia fornisce ai cittadini informazioni sul sistema bancario e finanziario, rendendo disponibili le guide che hanno l’obiettivo di favorire la comprensione e l’accesso dei cittadini ad alcuni prodotti finanziari di ampia diffusione, come il conto corrente. L’IVASS ha sviluppato sin dal 2010 un proprio Portale di Educazione Assicurativa, offrendo fra l’altro una guida multimediale che utilizza testo, immagini e voce per fornire, in forma di pillole, nozioni di base sulle assicurazioni, guide pratiche che illustrano i prodotti assicurativi più diffusi (polizze r.c. auto, polizze malattia, polizze vita, polizze connesse ai mutui e ai prestiti, polizze di responsabilità civile generale) e le modalità di presentazione dei reclami. La CONSOB ha varato nel 2014 il progetto “Carta degli Investitori”, con l’obiettivo di fornire ai cittadini concreti strumenti operativi per l’apprendimento di nozioni elementari in materia di finanza personale e per l’esercizio dei propri diritti; la COVIP ha posto specifica attenzione alla divulgazione e alla sensibilizzazione dei cittadini sui temi previdenziali mediante il sito Internet istituzionale.

Al fine di incentivare il coordinamento dei numerosi soggetti interessati, mediante meccanismi a guida governativa, nell’ambito dei quali siano rappresentati tutti i soggetti attivi nel campo, secondo le migliori prassi internazionali, pure variegate, a seguito del dibattito e delle sollecitazioni che sono via via emerse, in sede parlamentare è stato quindi approvato l’emendamento 24.0.2 (testo 3) presentato dal relatore Sen. Mauro M. Marino all’A.S. n. 2629, di conversione in legge del decreto-legge 23 dicembre 2016, n. 237, recante disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio. L’emendamento ha aggiunto l’art. 24-bis, recante “Disposizioni generali concernenti l’educazione finanziaria, assicurativa e previdenziale”, che prevede misure e interventi intesi appunto a sviluppare l’educazione finanziaria, assicurativa e previdenziale. Tali disposizioni mirano ad assicurare l’efficacia, l’efficienza e la sistematicità delle azioni dei soggetti pubblici e privati in materia, riconoscendo l’importanza dell’educazione finanziaria quale strumento per la tutela del consumatore e per un utilizzo più consapevole degli strumenti e dei servizi finanziari offerti dal mercato. La norma recepisce la definizione espressa dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), intendendosi per educazione finanziaria, assicurativa e previdenziale, il processo attraverso il quale le persone migliorano la loro comprensione degli strumenti e dei prodotti finanziari e sviluppano le competenze necessarie ad acquisire una maggiore consapevolezza dei rischi e delle opportunità finanziarie, affidando al Ministero dell’Economia e delle Finanze, d’intesa con il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, il compito di adottare le linee guida per una “‘Strategia nazionale per l’educazione finanziaria, assicurativa e previdenziale”, conformandosi ai seguenti princìpi: a) organizzare in modo sistematico il coordinamento dei soggetti pubblici e, eventualmente su base volontaria, privati già attivi sulla materia, ovvero di quelli che saranno attivati dal programma, garantendo che gli interventi siano continui nel tempo, promuovendo lo scambio di informazioni tra i soggetti e la diffusione delle relative esperienze, competenze e buone pratiche, e definendo le modalità con cui le iniziative di educazione finanziaria, assicurativa e previdenziale possano entrare in sinergia e collegarsi con le attività proprie del sistema nazionale dell’istruzione; b) definire le politiche nazionali in materia di comunicazione e di diffusione di informazioni volte a promuovere l’educazione finanziaria, assicurativa e previdenziale; c) prevedere la possibilità di stipulare convenzioni atte a promuovere interventi di formazione con associazioni rappresentative di categorie produttive, ordini professionali, associazione dei consumatori, organizzazioni senza fini di lucro e università, anche con la partecipazione degli enti territoriali.

Per l’attuazione della Strategia Nazionale, il Ministro dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e con il Ministro dello Sviluppo Economico, ha quindi istituito il Comitato per la programmazione e il coordinamento delle attività di educazione finanziaria7, con il compito di promuovere e programmare iniziative di sensibilizzazione ed educazione finanziaria e di individuare obiettivi misurabili, programmi e azioni da porre in essere, valorizzando le esperienze, le competenze e le iniziative maturate dai soggetti attivi sul territorio nazionale e favorendo la collaborazione tra i soggetti pubblici e privati.

3. L’educazione finanziaria nelle scuole

Fino a qualche mese fa, l’educazione finanziaria non era presente nei programmi scolastici curricolari, anche se la Carta di intenti “Economia e Legalità” era stata sottoscritta da tredici Istituzioni e enti attivi nella promozione della cultura economica nelle scuole, e già la legge n. 107 del 2015 (cosiddetta “Buona Scuola”) avesse previsto il progressivo inserimento di conoscenze economiche di base nelle scuole secondarie di secondo grado e l’inserimento obbligatorio, per tutte le classi del triennio, di programmi di alternanza scuola-lavoro8.

Avendo presente l’importanza dell’insegnamento dell’economia e della finanza a scuola, all’interno delle materie curriculari, la recente legge 5 marzo 2024, n. 21 (c.d. Legge sulla competitività dei capitali) ha inserito l’educazione finanziaria nell’educazione civica, insegnamento trasversale alle varie materie9. Ciò potrà contribuire a innalzare le competenze finanziarie nel nostro Paese, che appaiono ancora molto limitate, considerato che i dati più recenti sul tema rilevati dal Rapporto Edufin 2023, pubblicato dal Comitato Ministeriale per la Programmazione e il Coordinamento delle attività di educazione finanziaria, fanno emergere che l’autovalutazione degli italiani sulle proprie conoscenze finanziarie è sotto la sufficienza (5,17 su una scala 1:10); meno della metà (44,3%) dei decisori economici delle famiglie italiane conosce 3 concetti di base di finanza, cioè tassi di interesse, inflazione e diversificazione degli investimenti; la percentuale di italiani in possesso dei 3 concetti di base della finanza si riduce notevolmente tra coloro con redditi bassi, le donne, le persone giovani e i residenti al Sud.

4. Le attività di educazione finanziaria alla luce del principio di sussidiarietà orizzontale

La prospettiva di valorizzare tali diverse iniziative già presenti, assicurando un adeguato coordinamento tra tutti gli attori coinvolti per aumentare il livello di alfabetizzazione finanziaria dell’intera popolazione, valorizzando le sinergie instaurabili tra enti pubblici e operatori privati, va considerata in attuazione del principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale10.

Per sviluppare un’azione nazionale di alfabetizzazione finanziaria mirata, efficace ed efficiente, sarà cruciale promuovere, in un’ottica appunto di sussidiarietà orizzontale, l’attività in materia svolta da soggetti privati, quali enti, associazioni e altri organismi non a carattere pubblico: le iniziative di coordinamento dovranno infatti fare leva e valorizzare anche le numerose iniziative già esistenti e attivate con successo dai diversi attori operanti a vario titolo nel settore11.

Al riguardo, va segnalato come, anche sul modello di analoghe esperienze internazionali (ad esempio, la “National Financial Literacy Foundation” negli Stati Uniti d’America), nel mondo bancario è stata da qualche anno costituita la “Fondazione per l’Educazione Finanziaria e al Risparmio” (FEDUF), persona giuridica di diritto privato senza scopo di lucro che persegue finalità di utilità sociale, promuovendo l’educazione finanziaria e la cultura del risparmio nel più ampio concetto di educazione alla cittadinanza consapevole e attiva e della legalità economica.

Per quanto riguarda le iniziative volte al miglioramento delle conoscenze finanziarie della popolazione, tali azioni, in un’ottica di medio-lungo periodo, dovrebbero prevedere l’inclusione di larghe fasce della popolazione e un adeguato coordinamento delle politiche e delle strategie volte al miglioramento di competenze e conoscenze minime necessarie a una corretta gestione del risparmio individuale. Invero, lo sviluppo di competenze sulla gestione del risparmio privato risulta opportuno non soltanto per i giovani adulti e i soggetti in età scolare, ma anche per soggetti con età differente, alla luce delle concrete caratteristiche di vulnerabilità e dei possibili rischi derivanti da un sempre crescente gap tra conoscenze richieste e conoscenze possedute.

In definitiva, un adeguato livello di educazione finanziaria non può che contribuire all’efficienza, alla competitività e alla capacità di innovazione del sistema economico, favorendo la ricostruzione di un rapporto virtuoso tra i risparmiatori e gli operatori finanziari, risultando quindi strumentale ad assicurare e mantenere un elevato livello di fiducia nel sistema e allo sviluppo del sistema economico del Paese12.

NOTE

1 OCSE, Recommendation on Principles and Good Practices for Financial Education and Awareness, 2005.

2 Cfr. E. Brodi, Dal dovere di far conoscere al dovere di far «comprendere»: l’evoluzione del principio di trasparenza, in Banca, borsa tit. cred., 2011, 246 ss.

3 Cfr. J.M. Collins, The Impacts of Mandatory Financial Education: Evidence from a Randomized Field Study, in Journal of Economic Behavior and Organization, Vol. 95, 2013; M. Debbich, Why Financial Advice Cannot Substitute for Financial Literacy?, Banque de France Working Paper No. 534, 2015; A. Lusardi, Financial Literacy: An Essential Tool for Informed Consumer Choice?, Paolo Baffi Centre Research Paper No. 2009-35.

4 Cfr. M.T. Paracampo, Educazione finanziaria e protezione dei risparmiatori: miti e realtà, in Analisi Giuridica dell’Economia, 2010, 2, 535 ss.; M. Novarese, Educazione finanziaria e regolamentazione: riflessioni di economia cognitiva, in Analisi Giuridica dell’Economia, 2012, 1, 97 ss.; S. Rossi, Il risparmio tra tutela e educazione finanziaria: l’esperienza della Banca d’Italia e dell’Ivass, in Bancaria, 2016, 6, 53 ss.

5 Cfr. V. Falce, Data strategy e finanza digitale. Il caso della “consulenza automatizzata”, in Assicurazioni, 2022, n. 4, I, 429 ss.

6 Per gli sviluppi sul tema v. poi F.P. Patti, L’educazione finanziaria e la direttiva 2014/17/UE (sui contratti di credito ai consumatori relativi a beni immobili residenziali), in Contratto e impresa, 2015, 6, 1423 ss.; F. Trapani, La nuova Direttiva 2023/2225/UE sul credito al consumo: note in tema di educazione finanziaria, merito di credito e servizi di consulenza sul debito, in Nuove leggi civili commentate, 2024, 3, 754 ss.

7 Cfr. N. Linciano, L’avvio di una strategia nazionale dell’educazione finanziaria in Italia, in Bancaria, 2017, 3, 42 ss.

8 Cfr. G. Torriero, L’insegnamento dell’educazione finanziaria nelle scuole, in Bancaria, 2023, n. 4.

9 M. Bianco, L’educazione finanziaria nelle scuole. Indicazioni dall’esperienza internazionale e da quella della Banca d’Italia, Intervento al Convegno “L’educazione finanziaria nelle scuole”, Università “La Sapienza” di Roma, 12 giugno 2024.

10 Cfr. D. Siclari, Tutela del risparmio, educazione finanziaria e principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale, in Scritti in onore di Francesco Capriglione, Padova, CEDAM, 2010, 79 ss.

11 Cfr. C. Guerini - D. Masciandaro, L’educazione finanziaria tra mercato e Stato: analisi economica e caso italiano, in Bancaria, 2024, 1, 2 ss.

12 V. già G. Zadra, L’educazione finanziaria come motore di sviluppo, in Bancaria, 2007, 10, 18 ss.