Tiziana Lang | Ricercatrice ISFOL esperta di politiche del mercato del lavoro
A maggio di quest’anno la Commissione europea ha
adottato la proposta di quadro finanziario pluriennale
per il periodo 2021-2027. I principi guida trasversali
cui si è ispirata la Commissione nella predisposizione
della proposta sono: la semplificazione amministrativa,
le sinergie tra programmi a gestione diretta e indiretta,
la coerenza tra programmi e politiche dell’UE e la
flessibilità gestionale. Dalle valutazioni condotte dalla
Commissione sui programmi in essere e precedenti
(2007-2014), nonché dalla riflessione sulle finanze
dell’Unione (compresa la consultazione pubblica di
fine 2017), è emersa un’eccessiva complessità dei regolamenti
europei e una frammentazione delle risorse
tra fondi e forme finanziarie, che costituivano un
peso eccessivo sui gestori dei programmi e beneficiari
finali. Permangono carenze di finanziamento in Europa
negli ambiti e nei settori di intervento coperti dagli
strumenti finanziari dell’UE e il sostegno agli investimenti
a livello UE rappresenta una importante risorsa
per conseguire gli obiettivi delle politiche dell’Unione.
A queste situazioni, si sommano le restrizioni di
bilancio derivanti, tra l’altro, dal venire meno di un
contribuente netto di peso quale il Regno Unito,
causa Brexit.
Uno dei settori che presenta il maggior grado di complessità
e potenziale rischio di sovrapposizioni è quello
degli strumenti finanziari. La molteplicità di strumenti
avviati nel vigente quadro finanziario pluriennale, e
di quelli precedenti, rappresenterebbe un problema
nell’ottica dei principi guida, nonché obiettivi generali,
richiamati.
Nella programmazione 2014-2020 sono sedici gli
strumenti finanziari gestiti a livello centrale dall’UE,
per un valore di 5,2 miliardi di euro, con l’obiettivo
di sostenere gli investimenti in svariati settori: start
up e rafforzamento delle piccole e medie imprese,
ricerca e innovazione, infrastrutture, cultura, sociale,
ambiente. Detti strumenti sono stati avviati nell’ambito
dei programmi dell’UE gestiti direttamente dalla Commissione
Europea attraverso le sue Direzioni Generali
e, in molti casi, in partnership con la Banca europea
degli investimenti (ad es.: COSME, Horizon 2020,
EaSI Asse Microfinanza e Impresa Sociale, Creative
Europe, ecc.). Risorse ben più ingenti, circa 21 miliardi
di euro, sono destinate dagli Stati membri agli strumenti
finanziari di livello nazionale e/o regionale che favoriscono
il conseguimento degli obiettivi tematici dei
Fondi strutturali e di investimento europei, tra i quali:
la crescita e il rafforzamento delle pmi, l’occupazione
e inclusione sociale, l’innovazione sociale, la ricerca e
l’innovazione d’impresa, le infrastrutture. Pur se in
misura inferiore rispetto alle precedenti programmazioni
(anche grazie all’introduzione della Vexa a partire
dalla presente programmazione), gli strumenti finanziari
implementati a livello nazionale e regionale presentano
degli elementi di sovrapposizione sia per quanto
concerne gli obiettivi (rafforzamento dei sistemi imprenditoriali,
inclusione sociale, ecc.) sia in relazione
ai destinatari finali (pmi, start up innovative, enti
locali, enti di ricerca, ecc.) e alla tipologia di strumento
(equity, semi-equity, social bond, microcredito, incentivi
a fondo perduto, ecc.).
In considerazione di questo quadro, la proposta della
Commissione è di semplificare la pluralità di strumenti
esistenti partendo dalle risorse ad essi destinate nell’ambito
dei programmi a gestione diretta, istituendo
a tal fine il Programma “InvestEU” che mira non solo
alla semplificazione, bensì a una maggiore flessibilità
tra programmi e all’eliminazione di potenziali sovrapposizioni
tra misure di sostegno europee apparentemente
simili. Le risorse per gli strumenti finanziari al momento
“disperse” nei programmi Horizon 2020, EaSI, COSME,
Creative Europe saranno integrate nel Fondo
InvestEU, come nel caso del programma Horizon Europe
che “cederà” 3,5 miliardi al nuovo Fondo europeo
per contribuire alla finestra ricerca, innovazione e digitalizzazione
del programma.
Il funzionamento del Programma “InvestEU” si fonda
sull’attivazione di una consistente garanzia di bilancio
e la realizzazione di economie di scala a sostegno degli
investimenti dell’Ue. Il Fondo di garanzia di InvestEU
ha caratteristiche di unicità nell’Ue e grazie alla sua consistenza dovrebbe essere in grado di attirare investimenti
pubblici e privati a sostegno degli obiettivi
delle politiche dell’Unione: competitività dell’economia
dell’UE, crescita sostenibile, resilienza sociale e inclusione,
integrazione dei mercati dei capitali.
Nel proporre tale programma la Commissione muove
dall’esperienza del Fondo europeo per gli investimenti
strategici (FEIS), istituito nel 2015 per superare le carenze
dei settori colpiti da ripetuti fallimenti di
mercato, che è riuscito a movimentare investimenti
privati per 315 miliardi di euro a fronte di una
garanzia dell’UE di circa 16 miliardi. La Commissione
sottolinea che la garanzia dell’UE blocca minori risorse
di bilancio rispetto agli strumenti finanziari, in quanto
necessità di una copertura prudente ma limitata, soprattutto
a livello dell’impegno finanziario.
Nel futuro quadro finanziario pluriennale, “InvestEU”
dovrebbe promuovere gli investimenti in innovazione,
digitalizzazione e infrastrutture sostenibili, ma anche
le esigenze finanziarie del settore sociale e delle PMI.
L’intenzione della Commissione è di riuscire a finanziare
soggetti economici che presentano un rischio del quale
i finanziatori privati non possono o non vogliono
farsi carico. La proposta non si sostituisce agli investimenti
negli Stati membri, piuttosto è complementare
ad essi concentrandosi, in particolare, sul sostegno a
progetti che presentano un valore aggiunto per l’UE.
Oltre alla garanzia a livello dell’Unione, la proposta
della Commissione prevede che gli Stati membri
possano utilizzare parte dei fondi in regime di gestione
concorrente (per es. Fondi SIE) attraverso un apposito
comparto della garanzia dell’UE nell’ambito del Fondo
InvestEU per il perseguimento dei medesimi obiettivi,
qualora vi siano fallimenti del mercato o situazioni di
investimento sub-ottimali a livello nazionale o regionale.
Preme evidenziare che il comparto “Stati membri” ha
carattere volontario e dovrebbe facilitare il migliore
utilizzo di alcuni fondi a gestione indiretta dell’UE (o
concorrente) da parte dei vari Paesi dell’Unione, rimediando
a specifici fallimenti del mercato e carenze
di investimenti, mediante prodotti finanziari ideati a
livello centrale, per una più puntuale ed efficiente distribuzione
geografica degli investimenti dei Fondi
SIE (FESR, FSE+, Fondo di Coesione, FEASR e FEAMP).
Si tratta, a parere di chi scrive, di una delle innovazioni
più significative del prossimo quadro finanziario
pluriennale in materia di strumenti finanziari. Opportunità e rischi per la microfinanza nel futuro
quadro finanziario pluriennale
Nel 2017, la valutazione intermedia del programma
“Employment and Social Innovation” (EaSI) ha evidenziato
la diffusa carenza nell’Unione di investimenti
in infrastrutture sociali e nelle imprese sociali che
producono “beni materiali” ma anche “beni immateriali”
(servizi sociali, idee e risorse umane); elementi fondamentali
per un’evoluzione degli Stati membri verso
una società più equa, inclusiva e basata sulla conoscenza.
Al tempo stesso, il valutatore indipendente sottolineava
come la microfinanza e l’imprenditoria sociale (beneficiari
finali dell’Asse Microfinanza di EaSI) rappresentino
in Europa un fenomeno piuttosto recente,
parte di un mercato emergente ancora poco sviluppato.
Gli strumenti finanziari del programma EaSI hanno
avuto il merito di aprire alle persone vulnerabili e alle
microimprese i programmi a gestione diretta dell’UE,
nonché di agevolare l’accesso ai finanziamenti per le
imprese sociali, ottenendo un significativo impatto
sociale. Pertanto, le conclusioni del rapporto di valutazione
suggeriscono alla Commissione di proseguire
nell’azione di supporto agli investimenti sociali anche
nella prossima programmazione (2021-2027) tenuto
conto in considerazione del pieno potenziale evidenziato
dai risultati raggiunti e dalla possibilità di ottenere
maggiori risorse dal programma InvestEU.
Nelle premesse alla proposta di Regolamento generale
dei Fondi SIE (COM (2018)375 final) si richiamano
sia la valutazione intermedia del programma EaSi
dove si riscontra “un’eccesso di eterogeneità delle
regole che ha reso difficile sfruttare le complementarità
tra i fondi” e si raccomanda di snellire e allineare le
regole sugli strumenti finanziari, sia la valutazione expost
del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR)
e del Fondo di coesione che rileva come gli strumenti
finanziari abbiano le potenzialità per “essere più
efficienti nel finanziare gli investimenti in alcuni settori
di intervento”, ma non siano attuabili in modo tempestivo
e difficilmente utilizzabili in altri ambiti.
La proposta di Regolamento Generale dei Fondi semplifica
di fatto l’attuazione degli strumenti finanziari
mediante l’allineamento di molte disposizioni a quelle
in uso per le sovvenzioni. Per chi dovrà partecipare
alla creazione e gestine di strumenti finanziari (v.
Sezione II artt. 52-56 del Reg (2018) 375 final), tra i
quali anche il microcredito, si confronterà con disposizioni
più snelle e integrate. Nei futuri Fondi strutturali gli strumenti finanziari appaiono più integrati nel
processo di programmazione e attuazione, con conseguente
razionalizzazione della valutazione ex ante
(Vexa). Grazie alla semplificazione giuridica ed amministrativa
sarà possibile combinare diverse risorse
europee facendo riferimento ad un solo insieme di
regole ed evitare così che a situazioni analoghe siano
applicate regole differenti. Rimarrà l’obbligo di effettuare
una valutazione ex-ante degli strumenti finanziari,
ma la concessione di fondi sarà effettuata secondo
l’approccio del “marchio di eccellenza”, che prevede la
possibilità per gli Stati membri di avvalersi delle valutazioni
eseguite nella programmazione 2014-2020,
debitamente aggiornate, al fine di evitare oneri amministrativi
e ritardi nell’avviamento degli stessi strumenti
finanziari.
Sempre con riferimento ai Fondi SIE, e con un occhio
alle possibili sinergie con il Fondo InvestEU post-
2020, si sottolinea il richiamo insistente alla microfinanza
e alla microimprenditorialità sociale nel Regolamento
del Fondo sociale plus (FSE+)1.
All’articolo 2 del Regolamento troviamo, infatti, la
definizione di microfinanza:“le garanzie, il microcredito,
l’equity e il quasi-equity, abbinati a servizi di accompagnamento
per lo sviluppo delle imprese, ad esempio,
sotto forma di consulenza, formazione e mentoring
individuali, estesi a persone e a microimprese che
hanno difficoltà di accesso al credito per attività professionali
e/o generatrici di reddito”. Dunque, microfinanza
come tipologia di strumenti finanziari e come
ambito nel quale si creano e rafforzano la capacità
istituzionali dei soggetti che erogano i microfinanziamenti
e di coloro che li ricevono. All’art.23 sono,
invece, individuati gli obiettivi operativi dell’asse occupazione
e innovazione sociale nel FSE+ (Strand
EaSI), tra i quali: il sostegno allo “sviluppo dell’ecosistema
di mercato relativo alla fornitura di microfinanza
per le microimprese nelle fasi di avvio e sviluppo, in
particolare quelle che occupano persone vulnerabili”;
il supporto alla creazione di reti a livello di Unione
Europea e “il dialogo con e tra gli stakeholder del
settore della microfinanza per contribuire allo sviluppo
della loro capacità istituzionale, compresi i centri per
l’impiego, gli istituti di sicurezza sociale, gli istituti di
microfinanza e gli enti che forniscono finanziamenti
alle imprese sociali e all’economia sociale”; il supporto
allo sviluppo di “imprese sociali e all’emergere del
mercato degli investimenti sociali, agevolando le interazioni pubblico-privato e la partecipazione di fondazioni
e attori filantropici”; infine, l’orientamento per lo sviluppo
di infrastrutture sociali necessarie per l’attuazione
del Pilastro europeo dei diritti sociali (asili nido, abitazioni,
strutture sanitarie e assistenza sanitaria,
assistenza di lunga durata per i malati, etc).
Un’attenta lettura di questi articoli, ci conferma i
possibili spazi di crescita della microfinanza nel
comparto Stati membri di InvestEU.
Nel Regolamento di InvestEU (COM(2018) 439), il
considerando 17 ribadisce la priorità della costruzione
di un’Unione più giusta e più inclusiva per contrastare
le disuguaglianze e promuovere l’inclusione sociale. Si
tratta, come noto, dei principi richiamati dal Pilastro
europeo dei diritti sociali (2017) nonché dalla riflessione
sulla dimensione sociale dell’Europa (2017). Gli investimenti
in capitale umano, in microfinanza, nell’imprenditorialità
sociale, negli investimenti a impatto
sociale e nei social outcomes contracting sono individuati
da InvestEU come necessari per fronteggiare le profonde
trasformazioni delle società dell’Unione e del mercato
del lavoro nel prossimo decennio.
Per tutte queste ragioni, il programma InvestEU è
visto quale strumento utile a rafforzare “il nascente
ecosistema del mercato sociale, aumentando l’offerta
e le possibilità di accesso ai finanziamenti per le microimprese
e le imprese sociali, al fine di soddisfare la
domanda di coloro che ne hanno più bisogno”. Si richiama,
tra l’altro, la relazione della task force di alto
livello sul tema degli investimenti nelle infrastrutture
sociali in Europa2, guidata da Romano Prodi, che ha
individuato carenze di investimenti europei e nazionali
nelle infrastrutture e nei servizi sociali (in particolare
nei settori dell’istruzione, della formazione, della sanità
e dell’edilizia abitativa). La via da percorrere con InvestEU,
secondo la Commissione, è quella dell’azione
persuasiva (leva) sul potere collettivo dei capitali
pubblici, commerciali e filantropici (negli emendamenti
del Parlamento Europeo al Regolamento, leggiamo
anche “tipologie alternative di fornitori di servizi finanziari,
ad esempio soggetti etici, sociali e sostenibili”),
nonché sul sostegno offerto dalle fondazioni allo
sviluppo della catena del valore del mercato sociale,
per una maggiore resilienza dell’Unione.
Infine, ma non ultimo, l’articolo 7 del Regolamento
InvestEU stabilisce cosa rientra nella “finestra per gli
investimenti sociali e le competenze”: “microfinanza,
imprenditoria sociale ed economia sociale, competenze, formazione e servizi connessi, infrastrutture sociali
(comprese edilizia popolare e alloggi per studenti), innovazione
sociale, cure mediche e assistenza di lunga
durata, inclusione e accessibilità, attività culturali con
obiettivi sociali, integrazione delle persone vulnerabili
(compresi i cittadini di Paesi Terzi).” A queste, il Parlamento
europeo aggiunge in emendamento: la finanza
etica e sostenibile e il fenomeno economico-sociale
del “workers’ buyout”3.
La sinergia tra EaSI ed InvestEU è auspicata dalla valutazione
intermedia del primo, che ha rilevato come
nell’ottica degli investimenti a impatto sociale e degli
investimenti pubblici (per es. di comuni con un deficit
di risorse), la garanzia dell’UE offerta tramite il fondo
InvestEU potrebbe rivelarsi pertinente e consentire di
intraprendere attività più rischiose e di introdurre
prodotti a maggior rischio a sostegno di una più
ampia gamma di beneficiari, tramite la BEI. Il rapporto tra InvestEU e i fondi strutturali europei è
delineato nel Regolamento Generale dei Fondi SIE
(COM (2018)375 final) all’articolo 10 “Uso del FESR,
del FSE+, del Fondo di coesione e del FEAMP attuati
tramite il Programma InvestEU”. Nel rimandare a
un’attenta lettura dell’articolo, preme rilevare che la
quota di risorse che gli Stati membri possono assegnare
nell’Accordo di partenariato a InvestEU, mediante
garanzie di bilancio, non può superare il 5% della dotazione
totale di ciascun fondo conferente. Tali risorse
devono essere impiegate per creare la dotazione della
parte di garanzia dell’UE riferita al “comparto dello
Stato membro” interessato. Tuttavia, nel caso in cui
entro nove mesi dall’approvazione dell’accordo di contributo
non si chiude un accordo di garanzia gli
importi rientrano nel programma o nei diversi programmi
dello Stato membro conferente. Parimenti,
nel caso in cui entro quattro anni dalla sua firma un accordo di garanzia non è stato attuato, gli importi
impegnati ma non riservati a copertura di prestiti o
altri strumenti finanziari di rischio, devono ritornare
allo Stato membro conferente. Al contrario, le risorse
generate dagli importi contribuiti a InvestEU tornano
nelle disponibilità dello Stato membro e impiegate
per i medesimi o ulteriori strumenti finanziari.
I Regolamenti citati nell’articolo (Fondi SIE, ESF+,
InvestEU, COSME, Horizon Europe, etc.) sono attualmente
oggetto di esame da parte del Consiglio e
del Parlamento europeo. Gli Stati membri partecipano
agli incontri dei working group del Consiglio e intervengono
per proporre modifiche agli articoli o ai consideranda,
tenuto conto del dibattito in atto nei rispettivi Paesi e delle indicazioni ricevute dal proprio
governo.
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CARATTERISTICHE DEL PROGRAMMA INVESTEU
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Il ruolo delle istituzioni e degli enti che
operano nel settore della microfinanza potrebbe essere
rafforzato o, semplicemente, meglio delineato nei regolamenti,
al fine di avere attribuite delle competenze
sia nella gestione dei futuri strumenti di microfinanza
nei programmi dei fondi SIE sia per essere inclusi tra
i potenziali componenti del “Polo Europeo di consulenza
di InvestEU”. Vedersi riconoscere capacità istituzionali
ed essere inclusi tra i soggetti che possono attrarre gli
investitori privati sulle varie finestre di InvestEU,
comprese le infrastrutture sociali e l’economia circolare
delle microimprese sociali, può rappresentare il primo
passo verso la microfinanza post-2020.
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LE RISORSE
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