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di ASTRID MAHE Ricercatrice di Studi Internazionali

Abstract Dalla sua costituzione l’Unione Europa è dinnanzi ad un grande problema: il tasso di disoccupazione e, in particolare, quello dei giovani. Già molto elevato, la crisi sanitaria ha reso la situazione ancore più critica, facendo passare il numero dei giovani con età inferiore a 25 anni in disoccupazione a più di 3 milioni. Negli anni 90 il tasso di disoccupazione della zona euro era in linea con gli altri Paesi sviluppati, persino al di sotto. La concorrenza internazionale, le crisi economiche, e adesso la crisi sanitaria hanno avuto un impatto negativo su questo tasso. Impatto tale che certi Paesi non riescono a cambiare la tendenza. Per combattere questa precarizzazione delle società l’Unione Europa ha istituito diverse strategie affinché i giovani non decidono di lasciare il proprio Paese per trovare un lavoro, la conosciuta “fuga dei cervelli”, tra cui ritroviamo il piano intitolato: the Youth Guarantee. Come dichiarato da Pierre Mairesse, Direttore Generale Educazione e Cultura della Commissione Europea “There won’t be an active citizenship if young people don’t have a job”.
Diverse origini Come introdotto la concorrenza internazionale ha avuto un ruolo importante nella degradazione dell’accesso all’impiego. In effetti, iniziata dopo la seconda guerra mondiale con il GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) la mondializzazione si è molto, se non troppo, sviluppata. In questo periodo l’occupazione era assicurata dal bisogno di manodopera per la ricostruzione, la ricerca di sicurezza alimentare e una mondializzazione abbastanza limitata. Nonostante, la conclusione del Organizzazione Mondiale del Commercio provocherà la moltiplicazione degli accordi multilaterali. In effetti, negli anni ‘90 il numero di accordi multilaterali è raddoppiato. Questo processo ha messo in competizione diretta Paesi molto eterogenei in termini di norme sociali, ambientali e di lavoro. Certi Paesi hanno una manodopera meno cara, dei sistemi fiscali più attraenti o norme ambientali meno restrittive e quindi attraggono le imprese. La conseguenza? L’aumento della disoccupazione nella zona europea. A questo fenomeno altri si sono aggiunti come le crisi economiche che hanno aggravato la situazione. Quella del 2008 è stata la più significativa in termine di impiego. In effetti, il tasso di disoccupazione giovanile è arrivato al suo punto più alto nel 2013 con 24,4% come conseguenza diretta della crisi. Nel 2019 questo tasso giovanile europeo è sceso al 14,9%, il tasso più basso dal 2008 (16%) però, ancora il doppio del tasso generale. Infine, si aggiunge dall’anno scorso la crisi sanitaria, che ha fatto risalire il tasso giovanile al 15,4%. Tra i Paesi più colpiti in termini di disoccupazione l’Italia arriva in seconda posizione subito dopo la Spagna. La Commissione Europea per affrontare questa nuova situazione ha rafforzato l’aiuto. un dovere dopo la crisi L’European Youth Guarantee Initiative è stata istituita dall’Unione Europea nel 2013. È nata dal bisogno di facilitare la transizione dei giovani al mercato del lavoro. La crisi finanzaria e le sue conseguenze hanno fatto crescere questa emergenza. Infatti, in reazione alla crescita delle sfide sociali ed economiche provocate dalla crisi, l’Unione Europea ha moltiplicato le azioni. L’obiettivo è di mettere al centro delle preoccupazioni le prospettive di impiego poco favorevole. L’iniziativa “European Youth Guarantee Initiative” vuole articolare la decisione dell’Unione Europea e delle autorità nazionale per “assicurarsi che tutti i giovani sotto l’età di 25 anni ricevano un’offerta di lavoro di buona qualità, una formazione continua, un apprendistato o un tirocinio entro 4 mesi quando siano disoccupati o quando lasciano l’istruzione formale”. Come si vede, l’accento è spesso messo sul legame tra il campo di apprendimento e l’impiego. Con questa iniziativa i Paesi membri devono essere operatori maggiori sul piano europeo di facilitazione dell’accesso al lavoro per i giovani. L’ambiente sfavorevole in cui sono i giovani è peggiorato dalla recente trasformazione della società. In effetti, le evoluzioni economiche e tecnologiche hanno profondamente cambiato le condizioni del mercato del lavoro. Negli ultimi anni l’offerta di lavoro è caratterizzata da una ricerca di persone più qualificate. Questo aumento di posti per persone qualificate non dipende soltanto della disponibilità dei posti di lavoro ma è anche la conseguenza delle politiche di intervento che hanno aumentato le disuguaglianze. una necessità sia economica che sociale La disoccupazione provoca sicuramente problemi finanziari e situazioni di precarità per i giovani però non sono le sole conseguenze, ci sono tante ripercussioni sociali che vi si aggiungono. Innanzitutto ci sono alti rischi di esclusione sociale e di povertà. In effetti, il fatto che siano richieste sempre più competenze mentre le opportunità risultano essere limitate, le prospettive socio-economiche sono molto ridotte. Si è sviluppato un certo circolo vizioso: i giovani studiano sempre di più, dai 3 ai 5 anni per prendere un diploma che gli dia la possibilità di lavorare all’interno di un mercato sempre più bloccato ed esigente. Una volta laureati non hanno abbastanza esperienza pratica, quindi non rispondono ai doppi criteri richiesti che risulatano essere quasi irraggiungibili. Inoltre, per non essere esclusi dal mercato del lavoro e quindi, dalla società, gli individui sono ad accettare posti o situazioni al di sotto di quello che meritano. Conseguentemente, ci sono sempre più persone qualificate che ricoprono posti di lavoro che non lo richiedono. Questo cambia la struttura del mercato del lavoro. La disoccupazione provoca anche una perdita di fiducia in se stessi e sul controllo degli individui. Le motivazioni degli operai diminuiscono e non vogliono prendere iniziative per paura di essere licenziati. ma anche in termine di salute e vita personale Essere disoccupato può avere effetti molto gravi sulla salute, il comportamento, la vita sociale e personale. Si perdono opportunità, stima in se stesso e il benessere sociale diminuisce. È un fatto sociale, tendiamo a circondarci di persone simili a noi e se falliamo, o abbiamo il sentimento di avere fallito, ci avviciniamo a persone che ci somigliano. I giovani sono la categoria più vulnerabile quando si verificano delle trasformazioni economiche e a tal proposito l’Unione Europea ha dedicato a questa fascia di popolazione un programma. I giovani sono spesso assunti con contratti di lavoro a durata limitata e sono più propensi ad accettare condizioni di lavoro poco favorevoli, in considerazione del fatto che non hanno molta esperienza e che sono più a rischio quando perdono il lavoro. Non c’è dubbio che la crisi finanziaria del 2008 ha avuto un impatto maggiore e superiore sulle prospettive di lavoro dei giovani, rispetto a quelle degli altri. Nella maggior parte dei Paesi Europei il numero dei disoccupati è aumentato molto e, nonostante sia negli ultimi anni leggermente diminuito, è ancora molto alto. In effetti, il tasso di disoccupazione dei giovani con età inferiore a 25 anni è due e persino tre volte, più grande rispetto a quello globale. una risposta europea Per non creare una “lost generation”, per non marginalizzare né scoraggiare i giovani un intervento era necessario, e la risposta è stata europea. Infatti, l’adozione del pacchetto “Occupazione Giovani” della Commissione Europea nel 2012 comprende, tra l’altro, il “Youth Guarantee” a destinazione dei giovani tra 15 e 24 anni. Questo piano arriva di seguito alla crisi del debito sovrano d’Europa, conseguenza della crisi finanziaria del 2008. Questa crisi ha creato una tensione in tutta l’europea e una disoccupazione al suo picco. È in questo contesto che nasce il “Youth Guarantee” program. Facilitando le riforme strutturale e l’innovazione nei Paesi membri, è diventato una necessità per tanti Paesi europei. Per la sua implementazione due fondi sono stati messi a disposizione della garanzia per i giovani, il Fondo Sociale Europeo e l’iniziativa per l’occupazione giovanile. Ciascuno di questi fondi ha fornito un aiuto di 3,2 miliardi di euro, ossia un totale di 6,4 miliardi per il periodo 2014-2020 per i giovani dell’Unione Europea. In totale saranno 15,1 miliardi investiti nelle misure per aiutare l’occupazione dei giovani e loro integrazione sul mercato del lavoro. Nei suoi sette anni di implementazione questo piano europeo ha avuto risultati positivi, ogni anno 5 milioni di giovani hanno beneficiato di questo dispositivo e, dal 2013 sono 24 milioni i giovani che hanno ricevuto un aiuto tramite questa garanzia, nonostante la crisi sanitaria ha avuto un impatto devastante sulle opportunità dei giovani. L’accesso al mercato del lavoro diviene ancora più difficile e competitivo. In questo contesto è stato elaborato un rafforzamento della garanzia per il periodo 2021-2027. Adottato il 30 ottobre 2020, il rafforzamento si intitola: “Un ponte verso il lavoro: rafforzare la garanzia per i giovani”. Tra i cambiamenti più importanti c’è il cambiamento di età, non è più limitato ai 15-24 anni ma è stato allargato ai 15-29 anni. Inoltre, i fondi destinati alla garanzia rinforzata sono cresciuti in maniera esponenziale, il FSE+ prevede un aiuto pari a 86 miliardi per il nuovo periodo. Per presentare l’implementazione di questo progetto europeo al livello locale vedremo come è stato attivato sia in Italia che in Francia. il caso Dell’italia Un grande aiuto. Dal 2013, i Paesi dell’Unione Europea hanno adottato misure nazionali in linea con gli obiettivi della garanzia per i giovani. L’Italia è uno dei Paesi europei con il tasso di disoccupazione più elevato tra i giovani, nel 2013 i giovani senza un lavoro erano 24,4%, un tasso comparabile ai Paesi in via di sviluppo. L’Italia è stato il Paese più toccato dalla crisi finanziaria, ed è stato uno dei Paesi che ha ricevuto più fondi europei per uscire dalla crisi di disoccupazione giovanile. L’Italia ha ottenuto un aiuto pari a 567, 51 milioni di euro. A confronto, la Grecia ha ricevuto “solo” 171,52 milioni di euro ed è stato uno dei paesi che ha sofferto di più per la crisi; la Francia, per il suo progetto ha ricevuto 310,16 milioni di euro e la Polonia 252,44 milioni. Altri paesi non hanno fatto appello a questo dispositivo. In Italia i risultati positivi si vedono. I sei anni di messa in opera del “Youth Guarantee” hanno permesso di aumentare il tasso di occupazione giovanile in modo continuo. Infatti, nell’aprile 2020 la disoccupazione giovanile è scesa a 15,4%, quasi 10% di meno dall’inizio del dispositivo. In Italia la crescita economica è in declino, il tasso di impiego è basso e l’economia stagna, ma il tasso di occupazione riesce ad aumentare e nonostante gli sforzi per diminuirlo, il tasso di disoccupazione rimane determinante. Il tasso di giovani “Not in employment, education or training”, detti NEET, registrato nel Youth Guarantee, risulta essere in Italia uno dei più alti dell’Unione Europea. In effetti, nel 2018, il NEET italiano è di 19,2%, eppure quello medio dell’Unione Europea non supera il 10,5%. Questo è il risultato dell’inattività cumulata dall’abbandono scolastico. Anche i giovani molto qualificati sono in difficoltà per via del numero basso di offerte di lavoro. Questa constatazione ha ripercussioni sulle scelte dei giovani, infatti i giovani qualificati italiani sono spinti ad emigrare verso l’estero o, quelli del Sud, verso il Centro e il Nord. I soli incentivi fiscali ad assumere giovani sono stati molto sviluppati ed utilizzati in Italia ma la loro efficienza non è stata abbastanza dimostrata. Il piano Youth Guarantee cerca di superare questi limiti agendo direttamente sulle condizioni del mercato del lavoro giovanile. In Italia, più di 1,5 milioni di giovani NEET si sono iscritti al piano Youth Guarantee. La metodologia utilizzata è promettente. L’approccio è personalizzato e i percorsi sono adatti agli individui. Alla fine del 2019, sono 1,2 milioni dei 1,5 milioni che sono stati seguiti e 60% di questi hanno completato un percorso previsto dal Youth Guarantee, con un tasso di impiego pari al 55,5%. Sebbene il Paese rimane limitato per le sue difficoltà, con un tasso di disoccupazione giovanile più importante d’ Europa o le grandi disparità tra il Nord e il Sud, l’Italia fa progressi in politiche d’impiego dei giovani. Il Youth Guarantee è stato avviato in Italia nel 2014, dalla metà del 2017 è gestito a livello nazionale dalla National Agency for Active Labour Policies, detto ANPAL, in cogestione con le regioni, coordinando i servizi pubblici dell’occupazione al livello locale. Per ricevere le offerte i giovani che non sono registrati ai servizi pubblici dell’occupazione, possono iscriversi sul sito creato per il Youth Guarantee in Italia. Se guardiamo i dati del periodo 2017-2018 il 60,5% dei soggetti che hanno partecipato al programma Youth Guarantee sono quelli che hanno ricevuto un’offerta di lavoro nei 4 mesi dopo l’iscrizione. Però, più di 8 giovani su 10 registrati al piano durante quel periodo, l’85,9%, ha aspettato più di 4 mesi prima di avere un’offerta. Sebbene il piano sia relativamente efficace in termini di velocità e di offerta di impiego per quelli recentemente registrati, quelli che non ricevono offerte nei primi 4 mesi, rischiano pertanto di essere senza opportunità. Infine, l’69,8% , ossia due su tre dei giovani registrati al Youth Guarantee nel 2018 hanno dovuto aspettare più di un anno per un’offerta, contro la media europea che è del 19,2%. Sebbene il programma abbia avuto un impatto significativo sul tasso di occupazione in una società che stagna, il sistema necessita di essere migliorato. Questa constatazione può essere illustrata dai risultati sul lungo termine. Il 61,1% di quelli che sono usciti dal piano nel 2018 sono considerati in una situazione positiva sei mesi dopo. I dati a lungo termine mostrano che la situazione positiva decade, dai 12 ai 18 mesi dopo l’uscita dal programma sono rispettivamente 38,6% e 30,2% dei partecipanti al Youth del 2017 che vedono la loro situazione invertita. Per non rifare gli stessi errori, il piano del 2021-2027, “rafforzato”, è stato ripensato sia in base ai limiti osservati nel periodo 2014-2020, sia in base alla crisi sanitaria. il caso Della francia Il Paese “test” Sebbene il Paese non conosca le stesse difficoltà dell’Italia, è stato pesantemente toccato dalla crisi finanziaria del 2018 e i giovani sono stati i primi a soffrirne. La Francia ha avuto un grande aiuto da parte del Youth Guarantee Europeo. Come detto precedentemente, la Francia ha ricevuto un aiuto pari a 310,16 milioni di euro per il periodo 2014-2016 per assicurare la buona riuscita del suo progetto. Il tasso generale di disoccupazione in Francia è intorno al 10%, però quello dei giovani tra i 15 e i 24 anni raggiunge 22,7%. La Francia è stata scelta come Paese di sperimentazione della Garanzia Giovani. In effetti, nel 2013 l’Unione Europea ha deciso di provare la sua metodologia in 10 dipartimenti francesi. Nel 2013, il Paese individuò 1,9 milioni di giovani NEET, cioè il 17% di giovani francesi, che per un anno vennero accompagnati nei loro obiettivi professionali. Un aiuto sia locale che europeo con finanziamenti. Il progetto sarà poi esteso il primo gennaio 2017 all’integralità dei dipartimenti francesi. In 3 anni sono 100 000 giovani in situazione di precarietà, esclusi da qualsiasi aiuto per l’impiego da parte dello Stato, saranno sostenuti dal progetto europeo. Questa fase “test” ha dimostrato l’interesse e le prime difficoltà del Youth Guarantee. Delle evoluzioni incoraggianti La fase test nel 2013, la messa in opera nel 2014 e poi l’estensione a tutti i dipartimenti francesi nel 2017, hanno avuto effetti significativi sul mercato del lavoro. Anche se la ripresa economica post-crisi ha certamente avuto un ruolo determinante nel miglioramento dell’impiego, la garanzia per i giovani ha permesso di accelerarlo. Quest’ultima ha “creato delle opportunità per i giovani e ha provocato delle riforme strutturali nei servizi pubblici dell’occupazione e nei sistemi educativi degli stati membri”. In effetti, in Francia la percentuale di giovani NEET, è scesa dal 13,2% nel 2012 al 10,3% nel 2018. Nella fase di implementazione della prima versione del piano di garanzia per i giovani europei, ci sono dei miglioramenti sul mercato del lavoro in generale, ma ci sono ancora sfide da sormontare. Nel 2015 il tasso di disoccupazione era di 10,4% e nel 2019 è sceso al 8,4%. Ci sono quindi risultati positivi sul mercato del lavoro, rimane comunque un tasso di due punti superiore alla media europea che è del 6,3% per l’anno 2019. Inoltre, nello stesso anno di riferimento, per i giovani laureati il tasso di occupazione è salito al 77,7%. Questa constatazione è coerente con le evoluzioni del mercato del lavoro. Infine, nel 2018, il 75,5% di quelli che si sono registrati al piano Youth Guarantee francese hanno aspettato più di 4 mesi per un’offerta di lavoro, in aumento di quasi 2 punti rispetto al 2017 e molto superiore alla media europea del 48,6%. È uno dei tempi di attesa più elevato d’Europa, che però rimane al di sotto della percentuale italiana dell’85,5%. Questo è il risultato del fatto che in Francia meno di un terzo delle persone che sono uscite dal piano di garanzia dei giovani, hanno accettato un’offerta nei 4 mesi successivi all’iscrizione. Comunque, in Francia il piano copre quasi l’80% dei NEET, cioè under 25, una percentuale molto superiore alla media europea del 38,9%. però ci sono ancora difficoltà In Francia i problemi strutturali sussistono, disoccupazione e debito pubblico sono ancora troppo elevati. Il Paese continua i suoi sforzi ma la crescita economica si è di nuovo rallentata nel 2019, scendendo a 1,2% dopo la ripresa del 2017, che aveva fatto risalire il PIL di 2,4%. Come avviene in Italia, nonostante la situazione lavorativa sia in netto miglioramento il tasso di disoccupazione rimane elevato. Giovani che provengono da un contesto migratorio e che hanno un basso livello di qualificazione hanno più di difficoltà ad integrarsi nel mercato del lavoro. I dipartimenti di ultra periferia sono quelli più toccati in cui a differenza delle metropoli si registra un numero importante di giovani in difficoltà. La situazione giovanile migliora lentamente, infatti, come accennato prima, abbiamo assistito nel 2019 ad una diminuzione del tasso di disoccupazione, che rimane però ancora ampiamente superiore alla media europea che è del 14,2%. Le difficoltà dei giovani francesi si basano su tre pilastri: il livello di competenze richiesto sul mercato del lavoro è in aumento; il mercato del lavoro francese è molto segmentato, cioè la percentuale dei lavoratori temporari supera la media europea; e ci sono ineguaglianze di opportunità tra le regioni metropolitane e di ultra periferia. Queste constatazioni sono simili a quelle italiane. Infatti la domanda di persone qualificate è in aumento sia in Italia che in Francia, e l’offerta di lavoro precario, persino illegale, cresce in entrambi Paesi, le ineguaglianze tra regioni sono diverse in base alla geografia, ma le difficoltà rimangono le stesse, c’è bisogno di una ridistribuzione delle risorse. conclusione: verso la garanzia rafforzata Il pacchetto “Occupazione Giovanile” della Commissione Europea già introdotto prima e che entra in vigore per il periodo 2021-2027 con un rafforzamento della garanzia è il proseguimento del nostro oggetto di studio, conosciuto come “Un ponte verso il lavoro: rafforzare la garanzia per i giovani”. Come indica il suo titolo, questo nuovo piano vuole rafforzare quello del 2013. Come accennato precedentemente ci sono ulteriori cambiamenti come ad esempio l’estensione dell’età a 29 anni, ma non solo. L’approccio metodologico è ancora più personalizzato in funzione alle loro aspettative e esigenze. L’accento è messo sull’approccio preventivo e la qualità dell’offerta. L’obiettivo è di avere un impatto a lungo termine ed assicurare la perennità ad ogni giovane, insistendo sulla qualità del lavoro o tirocinio. La transizione ecologica e numerica sono meglio presi in considerazione; ci sono valutazioni e rafforzamento delle competenze numeriche dei giovani affinché possano aspirare al meglio. Il rafforzamento del piano è basato su quattro fasi: - censimento: mirare un gruppo, sistema di monitoraggio e di allerta; - informazione: sensibilizzazione, informare le persone in situazione di vulnerabilità - preparazione: piani di azione individualizzati, orientamento; - offerta di qualità: massimizzare l’utilità delle offerte all’impiego ed aiutare la creazione di imprese. Questo piano arriva al momento giusto visto le conseguenze della crisi sanitaria sul mercato del lavoro e sarà decisivo per le condizioni dei giovani che entrano nel mondo del lavoro.