TRASFERIRE LE COMPETENZE E RAFFORZARE LE CAPACITA' NELLE PA
Paolo Rita | Responsabile comparto artigiano progetto Capacity Building
Fare rete per il microcredito e l’occupazione l tema della capacity building, ovvero del rafforzamento delle capacità della Pubblica Amministrazione di programmare, gestire ed implementare le politiche di sviluppo, è stato oggetto di attenzione nazionale ed europea già a partire dalla fine degli anni ’80, quando la tradizionale impostazione top-down della politica regionale, imperniata sui trasferimenti finanziari alle imprese e su programmi gestiti dall’amministrazione centrale, è stata sostituita da un modello di sviluppo regionale di tipo bottom-up. Tale modello, attribuendo alle regioni un ruolo di attore primario per la realizzazione delle politiche, ha evidenziato anche la necessità di avviare, a favore di dirigenti e funzionari regionali, specifici percorsi di formazione e di acquisizione di nuove competenze. Con specifico riguardo all’implementazione dei programmi di microcredito, l’Italia è stato l’unico Paese ad essersi dotato, nel quadro della programmazione 2007-2013, di un progetto complesso di Capacity building volto a rafforzare le conoscenze/competenze del personale direttivo delle regioni Convergenza (Campania, Puglia, Calabria e Sicilia), con l’obiettivo di accrescere le opportunità occupazionali attraverso l’utilizzo ottimale dei cosiddetti “strumenti finanziari”, la cui importanza è stata poi ampiamente riconosciuta nell’ambito dei regolamenti relativi al nuovo quadro di programmazione comunitaria 2014-2020 (vedi, in particolare, il titolo IV del Regolamento 1303/2013). Tra questi strumenti rientra anche il microcredito, in grado di supportare sia le politiche inclusive e occupazionali sia quelle volte allo sviluppo del sistema imprenditoriale. Il progetto “Capacity building sugli strumenti finanziari di microcredito: definizione e sperimentazione di nuove competenze e strumenti per la gestione efficiente ed efficace dei programmi” nasce e si sviluppa nel momento in cui l’Unione europea mette in campo la nuova strategia per la crescita e lo sviluppo “Europa 2020” e procede alla definizione del nuovo quadro di programmazione 2014-2020.
Si tratta, come noto, di un periodo caratterizzato dalla più grave crisi economico-finanziaria che abbia colpito il nostro Paese nel secondo dopoguerra e che ha inciso duramente sulla vita quotidiana di persone, famiglie e imprese, in termini di occupazione e di sopravvivenza delle attività produttive e dei servizi. Ed è anche nella previsione di un periodo prolungato di crisi e di recessione che i diversi livelli di governo - comunitari, nazionali e regionali - hanno ritenuto necessario rafforzare la dimensione sociale delle politiche di sviluppo, definendo nuovi strumenti d’intervento ed implementando misure idonee a supportare l’integrazione nel mercato del lavoro dei soggetti a più elevato rischio di esclusione sociale e finanziaria. Anche in considerazione dell’intensificarsi della stretta creditizia e dei tagli al welfare imposti dagli obiettivi di contenimento del debito pubblico, il microcredito è stato riconosciuto come uno strumento valido per svolgere un ruolo di contrasto agli effetti della crisi, perché in grado di favorire, attraverso il sostegno allo start up d’impresa e all’avvio di lavoro autonomo, l’inserimento lavorativo dei soggetti in condizioni di maggiore svantaggio quali i giovani, le donne, gli over 50 espulsi dal mercato del lavoro, i cassintegrati, gli immigrati e altri soggetti rientranti nelle fasce cosiddette “deboli”. In tale contesto, l’Ente Nazionale per il microcredito – sulla base di un Accordo stipulato nel giugno 2012 – ha ricevuto mandato dal Dipartimento della Funzione Pubblica di sviluppare il progetto “Capacity building sugli strumenti finanziari di microcredito”, cofinanziato dal FSE nell’ambito del PON Governance e Azioni di Sistema 2007-2013, con una dotazione di 1 milione e 800mila euro. Avviato nel settembre dello stesso anno, il progetto è entrato nel vivo con la stipula di una Dichiarazione d’intenti con la quale le regioni Convergenza hanno espresso la comune volontà di collaborare per favorire il buon esito del progetto. Occorre sottolineare che il progetto Capacity building ha costituito un unicum a livello europeo perché, per la prima volta, si è inteso fornire una risposta diretta e incisiva alle criticità incontrate dalle amministrazioni dell’Obiettivo Convergenza, titolari di Programmi Operativi, nella costruzione, avvio e attuazione degli strumenti finanziari collegati alle tematiche del microcredito e della microfinanza e cofinanziati con le risorse dei fondi strutturali relative al ciclo di programmazione 2014-2020. Si trattava, in particolare, di due ordini di criticità che investono tuttora non solo il nostro Paese ma anche gli altri Stati membri dell’Ue e che riguardano il sottoutilizzo dei fondi strutturali destinati alle politiche di sviluppo e di occupazione e la contrazione dell’offerta di credito che, in questi anni di crisi finanziaria, ha fortemente penalizzato il sistema imprenditoriale e soprattutto le imprese di minore dimensione. Ed è anche per concorrere al superamento di tali criticità che nel corso del progetto è stato predisposta un’offerta formativa con un ventaglio di tools di microcredito in grado di potenziare gli strumenti operativi a disposizione degli amministratori pubblici, rafforzando nel contempo anche le competenze e conoscenze degli stakeholders sui nuovi strumenti di ingegneria finanziaria. Scopo del progetto era quello di fornire alle Amministrazioni delle regioni Convergenza gli strumenti idonei a rafforzare la propria capacità di governare i processi di programmazione per la costruzione, l’avvio e l’attuazione degli strumenti finanziari di microcredito e microfinanza, cofinanziati dai fondi strutturali nel ciclo di programmazione 2014-2020. In particolare, al progetto erano stati assegnati tre obiettivi specifici:
- la definizione di nuovi modelli di rilevazione dei fabbisogni e di gestione dei processi partenariali, che coinvolgano tutta la filiera dalla PA e degli stakeholders sulla specifica tematica del microcredito e della microfinanza;
- lo sviluppo delle competenze dei dirigenti e funzionari delle amministrazioni dell’Obiettivo Convergenza mirate alla programmazione economico-finanziaria e alla progettazione di strumenti finanziari di microcredito e microfinanza in grado di realizzare un uso più efficiente delle risorse pubbliche conseguendo risultati;
- il rafforzamento della capacità di dialogo e di scambio di competenze della PA con gli operatori attivi sul territorio (operatori di microfinanza, banche, confidi, non-profit, associazioni, fondazioni, camere di commercio, ecc.).
Nella sua fase realizzativa, sviluppatasi nell’arco di più di due anni, il progetto ha non solo conseguito tutti i risultati previsti in relazione ai suddetti obiettivi specifici, ma ha anche posto al centro del dibattito, per la prima volta in Italia, tematiche innovative riguardanti ad esempio i nuovi strumenti finanziari, nella prospettiva di un ampliamento dell’offerta di microcredito e microfinanza delle regioni nel ciclo di programmazione comunitaria 2014-2020. In Tabella 1 si vede una rappresentazione sintetica della vasta serie di attività realizzate dal team di progetto, che ha sempre lavorato in stretta sinergia con il Dipartimento della Funzione Pubblica, le Autorità di Gestione e la dirigenza regionale interessata. E’ opportuno analizzare più da vicino almeno tre delle attività sopra elencate, che hanno conferito una valenza fortemente innovativa al progetto: la costituzione delle reti, i focus sulla microfinanza e l’individuazione/classificazione dei servizi di accompagnamento al microcredito. Innanzitutto la costituzione delle reti: impegno basilare del team di progetto è stato quello di creare i necessari partenariati con tutti gli operatori del settore al fine di creare un sistema pubblico di microcredito capace di utilizzare al meglio i fondi europei, evitando quei fenomeni di “mancato utilizzo” purtroppo frequenti sia nel nostro che in altri Paesi. Anche in sintonia con quanto previsto dai nuovi Regolamenti comunitari per la gestione dei Fondi 2014-2020 il partenariato è stato, pertanto, la parola chiave del processo di Capacity building via via sviluppato, al fine di favorire una governance multi-livello in grado di integrare la dimensione sociale con quella economica. Il coinvolgimento attivo della collettività degli stakeholders aumenta infatti la conoscenza disponibile, il livello di competenze e l’approfondimento delle prospettive alla base delle strategie e garantisce trasparenza nei processi di decisione politica. Le reti territoriali create hanno interessato complessivamente 124 organizzazioni facenti capo ai principali attori socio-economici del territorio: banche, confidi, associazioni imprenditoriali, fondazioni, Università, camere di commercio, enti non-profit. Il numero totale delle organizzazioni coinvolte risulta così suddiviso: Campania [42] Calabria [44] Puglia [8*] Sicilia [30] Totale [124] Per quanto riguarda, invece, la tipologia delle organizzazioni complessivamente coinvolte, esiste una forte prevalenza degli enti del terzo settore e delle associazioni e fondazioni, a testimonianza delle caratteristiche di inclusione sociale tipiche del microcredito. Dal punto di vista dei contenuti dell’offerta formativa e del trasferimento di competenze, l’aspetto forse più innovativo del progetto è stato quello dell’approfondimento dei temi della microfinanza, finora assai poco sviluppati in Italia e in Europa, in ordine ai quali sono state trasferite conoscenze, competenze e modelli operativi. Ci si riferisce, in particolare:
- al microleasing, uno strumento che può consentire anche ai più piccoli imprenditori di realizzare investimenti senza la necessità di disporre di un capitale proprio o di un capitale di credito;
- alla microassicurazione, che può comportare una diminuzione del rischio di default del prestito concesso e una copertura contro i principali rischi derivanti dall’attività microimprenditoriale;
- all’housing microfinance, che consiste nella concessione di piccoli prestiti a soggetti in stato di difficoltà, al fine di apportare miglioramenti alle proprie abitazioni (piccole ristrutturazioni, messa a norma degli impianti, miglioramento dell’efficienza energetica, adeguamento ambientale) o di provvedere al pagamento di un numero limitato di rate di un mutuo o di canoni d’affitto per prevenire il rischio di sfratto;
- ad altri strumenti di ingegneria finanziaria market oriented (cartolarizzazione, tranched cover, finanza strutturata) che potrebbero costituire un’efficace alternativa alle tradizionali forme di sovvenzione attivate in passato con le risorse europee.
Su questi strumenti finanziari e microfinanziari sono stati aperti tavoli di lavoro con le principali associazioni del mondo bancario, finanziario e del comparto abitativo al fine di definire congiuntamente a tali interlocutori le modalità ottimali per relativa ingegnerizzazione nel contesto della programmazione 2014-2020. Nel corso del progetto – e in particolare attraverso appositi workshop e focus group – è stata rappresentata agli interlocutori delle regioni e del territorio l’importanza dell’utilizzo degli strumenti di ingegneria finanziaria, attraverso i quali è possibile:
- da un lato, dare luogo a una forma innovativa di spesa del bilancio comunitario integrando le sovvenzioni o i sussidi con strumenti maggiormente orientati al mercato, in grado di apportare dei benefici all’outreach complessivo dei programmi attivati;
- dall’altro, conseguire una serie di vantaggi, quali un maggiore effetto leva, una maggiore sostenibilità finanziaria dei programmi attivati, lo sviluppo di capacità e competenze nuove da parte dell’ente gestore, una migliore copertura dei rischi derivanti dalle operazioni “sovvenzionate”, maggiori additionality economico-finanziarie.
Da ultimo, ma non certo per importanza, sono stati effettuati specifici approfondimenti per individuare nel dettaglio tutti i possibili servizi di tipo “non finanziario” di accompagnamento al microcredito. Anche con il supporto di esperienze estere, è stata messa a punto e discussa nel corso dei laboratori regionali una sorta di “classificazione” di tali servizi, articolata nelle fasi di pre e post erogazione del finanziamento, con riferimento alle due tipologie di microcredito, vale a dire quello imprenditoriale e quello sociale (Tab. 2). Si tratta di servizi espressamente previsti dall’articolo 111 del TUB, perché di estrema importanza per generare una reale e duratura sostenibilità degli effetti scaturenti dall’erogazione dei microfinanziamenti ed è opportuno sottolineare come l’erogazione di tali servizi possa essere assicurata sulla base di specifiche sinergie tra enti pubblici ed operatori privati, in particolare del terzo settore, valorizzando anche in questo caso la capacità di dialogo e di scambio di competenze tra PA ed operatori attivi sul territorio. In conclusione, il progetto Capacity building ha messo in luce come l’esigenza di un rafforzamento delle competenze delle PA in materia di microcredito e microfinanza sia particolarmente avvertita nel nostro Paese, anche nelle regioni non direttamente interessate al progetto medesimo. Se, come si auspica, i risultati del progetto potranno essere messi a frutto nell’attuale periodo di programmazione, sarà possibile migliorare ulteriormente le performance regionali nell’utilizzo dei fondi strutturali, sviluppare la cultura microfinanziaria in seno alla PA, rafforzare la collaborazione tra PA e operatori del territorio, costruire un modello organico di microfinanza dove il prodotto microcredito possa essere affiancato da altri strumenti finanziari quali la microassicurazione, il microleasing e l’housing microfinance.
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