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AVV. ERMINIA MAZZONI

Esperto Diritto e Politiche dell’Unione - Ex Parlamentare Europeo

“Young people. A guarantee for the future” - Abstract
The Youth Guarantee Programme, born in 2013, is now facing th approval of the Agenda 2021/2027.
It’s time to sum up results and goals in order to make clear the point of view of past experience.
“Five years on from when the Youth Guarantee took off, young people’s labour market performancehas
improved significantly:
• Youth unemployment has dropped from a peak of 24% in 2013 to 14.6% in February 2019, faster
than overall unemployment and faster than the macroeconomic trend would have predicted.
• The share of 15-24 year olds not in work, education or training has fallen from 13.2% in 2012 to
10.2% in the fourth quarter of 2018.”
(https://ec.europe.eu/social/BlobServlet?docled=21145&langld=it).
Positive results, but it is not enough. Eu 2020 goals are still too far. Young Unemployment remains too
high even in respect to the total of unemployed people, which decreased to 6,8%.
So that, the Youth Guarantee could even confirm its attitude to be an active labor policy tool, but it
should be reinforced as far as the budget is concerned and it should strenghten measures related to
entry into the labour market better than those concerning training or internship.
For the period 2021/27, the Commission has proposed to integrate Youth Employment Initiative into
the European Social Fund Plus. The proposal risks to be dangerous in case European regulations do
not foresee, I would say, a guarantee for the Guarantee. The current financial autonomy of the YEI
does not allow resources to be transferred to different measures or programmes; the integration into
the ESF+ could do.
The hope for the future of young people in the EU stays at the moment in the Youth Strategy
2019/2027, with its 11 “European Youth Goals”, “chosen by young people, identifying cross-sectoral
areas that affect young people’s lives and point out challenges”
(https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1176&langId=en).
The EU Youth Strategy, indeed, fosters youth participation in democratic life, supports social and
civic engagement and aims to ensure that all young people have the necessary resources to
take part in society.

pREmEssA
(Key Words: Garanzia Giovani→Classe Disagiata→Politiche
attive→Disoccupazione Volontaria→Agenda 2021/27)
Il programma Garanzia Giovani è nato con ottime intenzioni,
basato su un validissimo presupposto e orientato
verso un assai nobile obiettivo:
1. Investire sui giovani, garantendo loro la continuità/
complementarietà tra istruzione, formazione e
lavoro, per aumentare redditi e produttività e ridurre
il peso dello stato sociale
2. Agevolare l’accesso al mercato dei giovani per ricominciare
a costruire il futuro e rideterminare i
pesi del dialogo intergenerazionale
3. Stimolare la crescita demografica per avere basi
più solide sulle quali definire strategie di sviluppo.
Oggi siamo a un punto di svolta importante. È ai
nastri di partenza la Strategia per l’occupazione giovanile
2019/2027, che ridefinisce gli obiettivi 2010/2018, ed
è alle battute finali il percorso di approvazione dell’Agenda
2021/2027. È il momento dei bilanci, consuntivo
e previsionale. È, infatti, sui numeri, dell’esercizio
precedente, per rimanere nella metafora, che si definiscono
le cifre della programmazione futura. Importante,
dunque, fermarsi a riflettere sull’esperienza che si sta
concludendo per ripartire con il piede giusto. Un dato
certo è che gli Stati Membri dell’Unione, rispetto agli
obiettivi della strategia Europa 2020 legati al lavoro -
A. il 75% della popolazione di età compresa tra 20 e
64 anni occupata, B. i tassi di abbandono scolastico
inferiori al 10% C. almeno 20 milioni di persone in
meno (dato di partenza 2012) in situazioni di povertà
ed esclusione sociale – si presentano (dati Openpolis
aprile 2019) ancora con grandi differenze e più della
metà molto distanti dai target assegnati.
COmE nAsCE GARAnzIA GIOVAnI
Il Parlamento Europeo il 16 gennaio 2013 votò una
Risoluzione1, con la quale, “considerando che a causa
della crisi economica, nell’ottobre 2012 il tasso globale
di disoccupazione era salito al livello, senza precedenti,
di 10.7% con 25,91 milioni di persone in cerca di
lavoro; B. considerando che il tasso di disoccupazione
giovanile è aumentato vertiginosamente al 23,4% -
ossia 5,68 milioni di giovani disoccupati – il che riflette
in parte gli squilibri tra offerta di competenze e
domanda del mercato del lavoro…. ; …..F. considerando
che i costi per l’UE dell’inazione rispetto al problema
dei giovani inoccupati e al di fuori di qualsiasi ciclo di
istruzione o formazione (NEET) sono stimati intorno
ai 153 miliardi di Euro, che corrispondono all’1,2%
del PIL dell’UE e considerando che attualmente ci
sono 7,5 milioni di giovani con meno di 25 anni in
tale situazione; …”, esprimeva sostegno all’iniziativa
“della Commissione tesa e proporre una raccomandazione
del Consiglio relativa a programmi di garanzia
per i giovani” e invitava la Commissione a sostenere
in particolare gli “…Stati membri che sono soggetti a
restrizioni finanziarie..”, a strutturare il FSE “…per
consentire il finanziamento della garanzia per i giovani…”
e “…a destinare almeno il 25% dei Fondi Strutturali
e di Coesione..” al FSE.
Ma quello che rappresenta il vero manifesto politico di
questa importante risoluzione è la precisazione contenuta
al punto 2, laddove il Parlamento “sottolinea che la garanzia
per i giovani non rappresenta una garanzia di
occupazione , bensì uno strumento volto a garantire
che tutti i giovani cittadini dell’UE e i residenti legali
fino all’età di 25 anni nonché i giovani laureati con
meno di 30 anni ricevano un’offerta di buona qualità
di impiego, proseguimento degli studi o tirocinio entro
quattro mesi dall’inizio del periodo di disoccupazione
o dal termine dell’istruzione formale…”.
Già a febbraio 2013 il Consiglio adottò la c.d. “Iniziativa
a favore dell’Occupazione Giovanile” (IOG), assegnando
ad essa 6,4 miliardi di euro (poi portati a 8,8 miliardi
nel 2017), da investire in via prioritaria su programmi
di Garanzia per i Giovani. Il programma è stato poi
avviato formalmente a livello europeo con Raccomandazione
del Consiglio del 22 Aprile 2013 (2013/C
– 120/01), che ha previsto l’assegnazione delle risorse
ai Paesi membri con tassi di disoccupazione superiori
al 25%, ha individuato come beneficiari finali i giovani
che non lavorano, non studiano e non sono impegnati
in percorsi formativi (NEET) e ha circoscritto le
azioni in politiche attive di orientamento, istruzione e
formazione nonché di inserimento nel lavoro, sia con
la formula degli incentivi all’assunzione che con quella
dell’autoimpiego. Il modello adottato riprendeva quelli
già sperimentati con buoni risultati in Svezia, Finlandia,
Germania o Belgio. Quindi, primo punto: Garanzia Giovani è uno
strumento di politica attiva del lavoro non un finanziamento
diretto all’occupazione.
OuTpuT
Che risultati ha prodotto?
Posto che ogni valutazione complessiva della misura
sconta una buona dose di approssimazione in considerazione
della diversificazione dei contesti nazionali
in cui Garanzia Giovani è stata sperimentata e delle
differenti scelte applicative adottate a livello nazionale
da ciascuno Stato Membro, dall’ultima Relazione sull’applicazione
della Garanzia Giovani, approvata dal
Parlamento europeo il 21 Dicembre 20172, è possibile
ricavare interessanti dati d’insieme sull’impatto del
programma a livello Europeo, a poco più di tre anni
dal suo avvio.
“Più di 16 milioni di ragazzi dal 2014 hanno preso
parte a una misura di Garanzia Giovani, mentre l’Iniziativa
per l’occupazione giovanile ha dato supporto
diretto a più di 1,7milioni di giovani NEETs, (giovani
non impegnati nello studio, né nel lavoro né nella formazione).
Oltre 9 milioni hanno poi ricevuto un’offerta
di lavoro, formativa, di stage o tirocinio (a livello UE,
circa due terzi di questo valore erano offerte di lavoro);
il 35% di giovani a sei mesi dal termine di una misura
di Garanzia Giovani nel 2015 sono rientrati in un percorso
educativo, o in occupazione (in Italia la questa
percentuale raggiunge addirittura il 64,1%); inoltre il
programma ha stimolato una serie di importanti
riforme, tra cui una revisione delle politiche attive per
l’impiego nei paesi membri – in Italia ad esempio abbiamo
assistito a un’accelerazione della messa in atto
di garanzia Giovani dal 2015 con l’istituzione dell’ANPAL,
l’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive
del Lavoro (è stato da poco lanciato tra l’altro il nuovo
portale ministeriale, anpal.gov.it). L’andamento del
mercato del lavoro giovanile - a livello europeo – è
migliorato dal 2013, con i tassi di disoccupazione giovanile
scesi di circa 3,4 punti, raggiungendo il (sempre
altissimo) 20,3%. Purtroppo alcuni Paesi, tra cui l’Italia,
hanno preso parte in misura ridotta a tale diminuzione
globale, anche a causa di un significativo ritardo nel
lancio dei programmi, causato dall’originaria disorganizzazione
della capacità amministrativa e la scarsezza
di risorse disponibili.”, questa la sintesi dell’On. Silvia
Costa, allora Presidente della Commissione Cultura e
Istruzione del Parlamento Europeo, che promosse il
c.d. “INI-Report”. Numeri positivi, senza dubbio migliorabili,
conclude la relazione, attraverso “… una riforma
che sappia fare tesoro dell’esperienza accumulata
in questi anni, soprattutto su tre fronti: potenziare il
suo raggio d’azione; semplificare i meccanismi burocratici,
permettendo dunque un maggior coinvolgimento
delle imprese, delle organizzazioni giovanili e sindacali
e potenziare l’efficienza di servizi pubblici per l’impiego;
migliorare la qualità delle offerte, partendo dall’elaborazione
di una definizione, a livello europeo, di “offerta
di qualità”3.
E il trend è confermato anche per i successivi tre
anni, da quanto si legge sul sito della Commissione
Europea: “la disoccupazione giovanile è calata da un
picco del 24% nel 2013 al 14,6% nel 2019… la quota
dei giovani, tra i 15 e i 24 anni, che non lavorano, non
studiano e non sono impegnati in percorsi formativi,
è scesa dal 13,2% del 2012 al 10,3% nel IV° trimestre
del 2018”4. Nella Ue si registrano, oggi, circa 2,3
milioni di giovani disoccupati in meno e 1,8 milioni in
meno di giovani senza lavoro che non frequentano
corsi di studio o formazione (i cosiddetti Neet).
Ma se confrontiamo i numeri relativi all’occupazione
giovani con quelli della platea totale di popolazione in
età lavorativa, risulta evidente che in Europa, dove la
quota di persone senza lavoro ha registrato un calo -
dal 10,9% del 2013 al 6,8% del 2018 -, i numeri
relativi ai giovani restano negativi, soprattutto nei
Paesi del Sud del Continente. Italia (30,2%), Spagna
(33,7%) e Grecia (38,8%) sono gli Stati con le criticità
più alte, che si contrappongono a nazioni decisamente
più virtuose, Danimarca (10,2%), Olanda (6,4%) e
Germania (5,6%).
Quindi, secondo punto: siamo sulla strada buona
ma dalla meta ci separano ancora l’inadeguatezza
dell’offerta di istruzione/formazione, l’inefficienza
dei servizi di collocamento e la complessità
delle procedure.

In ITALIA
In Italia le performance di Garanzia Giovani sono
state sicuramente meno positive che altrove. La generazione
del terzo millennio è, si, quella che porterà
sulle spalle il peso della precedente, a causa del
combinato disposto di politiche sociali poco lungimiranti
e crisi dei mercati internazionali ed europei mal gestite,
ma è anche quella che più di altre grava sui genitori.
La condizione giovanile italiana assume contorni ancor
più preoccupanti se si considera che la popolazione
sta gradualmente invecchiando: “l’età media della popolazione,
(che) da noi si attesta a 46,3
anni contro una media europea di 43,1…
in l’Italia nel 1960 l’età media della popolazione
era 31,7 anni!”5.
I giovani disoccupati/inoccupati di oggi
in Italia vivono, da troppo tempo, in
una preoccupante situazione inerziale,
in buona parte generata dalle politiche
economiche e scolastico-universitarie
degli ultimi 30 anni del precedente secolo.
Rappresentano quella che Raffaele Alberto
Ventura definisce la “Classe disagiata”6,
che, combattuta tra aspirazioni a un reddito
e a una posizione sociale adeguata
al titolo di studio posseduto e risposta
del mercato del lavoro, preferisce attendere
appoggiandosi sulla ricchezza prodotta
dalla generazione precedente. Dove sta
il cortocircuito? Nel fatto che le rivoluzioni degli anni
60/70 hanno portato gradualmente a un abbassamento
della produttività scolastica e a una inflazione di titoli
(l’applicazione della teoria del 6 politico!) e il boom
economico degli anni ’70 è stato accompagnato da
politiche di indebitamento pubblico che hanno distribuito
redditi più alti di quanti ne venissero prodotti. E si è
dato vita a quella classe sociale “che può aspirare a
redditi elevati e a posizioni di prestigio perché i titoli
rilasciati da scuola e università certificano la legittimità
delle aspirazioni. E può permettersi di rifiutare le
offerte di lavoro che percepisce come inadeguate …
Senza quella riserva di valore fatta di case, depositi
bancari, strumenti finanziari, la scelta di non lavorare
poggiando sul reddito di chi lavora sarebbe stata inconcepibile…
l’Italia non avrebbe il record europeo di
NEET - Not (Engaged) in, Education and Emploiment or
Training - giovani dai 18 ai 29 anni che non lavorano,
non studiano e non sono impegnati in percorsi formativi…”
7. Il nostro Paese nel 2018 ha registrato la
percentuale più alta di NEET tra i Paesi europei ad
economia avanzata. In base all’ultimo rilevamento
Eurostat l’Italia con il suo 30,9% stacca la Spagna di
10,3 punti percentuali, la Francia di ben 12,2, la
Germania di 19,7 punti. E questi numeri secondo il
Prof. Luca Ricolfi sono la “manifestazione più evidente
“di quella che lui definisce la “disoccupazione volontaria”
dilagante.
Una conferma di tale teoria trova un evidente riscontro
nei dati contenuti nell’ultimo Rapporto Garanzia Giovani,
(Fonte ANPAL – dati al 31.08.2019): su 833mila
interventi erogati circa 475mila hanno riguardato i
tirocini formativi (prevalentemente semestrali) e 110mila
la formazione. Il 70,2% dei giovani ha, dunque, optato
per azioni che comunque tendono a rinviare l’ingresso
nel mondo del lavoro. Tali dati abbassano le percentuali
dei NEET, e peraltro temporaneamente, ma non
quelle dei disoccupati né tantomeno riducono i costi e
i corrispondenti punti di PIL dell’UE impegnati per
mantenere i giovani inoccupati.
Da notare come invece, per quanto riguarda la misuraautoimpiego e autoimprenditorialità, basata su un
Fondo rotativo nazionale - cosiddetto Selfiemployment–,
gestito da Invitalia S.p.A., che, attraverso il
ricorso al credito agevolato, eroga prestiti a tasso zero,
per importi da 5 a 50 mila euro, i numeri (molto bassi,
ma aumentati esponenzialmente dal 2016 – domande
registrate 600 (Fonte Rapporto Corte dei Conti n.
1/2017) - al 2019 – domande registrate 3458 (Fonte
ANPAL - dati al 31.08.2019)), si invertono, con 961
avviati a percorsi di formazione e 1126 domande ammesse
a finanziamento.
Tale misura, se adeguatamente potenziata e semplificata,
potrebbe rispondere di più all’attuale contesto socioeconomico
del nostro Paese. Da un canto la situazione
recessiva ha ulteriormente ridotto l’offerta sul mercato
(le imprese chiudono o delocalizzano!) e dall’altra i
giovani che vogliono entrare nel mercato del lavoro
non trovano offerte adeguate al proprio profilo formativo
e alla propria aspirazione sociale e preferiscono
la strada dell’autoimpresa o dell’attività libero professionale
piuttosto che un ulteriore “parcheggio formativo”.
Il Fondo “Selfiemployment” è partito però in ritardo,
è stato alimentato da minori risorse ed è stato costruito
con una impalcatura burocratica pesante, che ha
dilatato i tempi di evasione delle pratiche, con questo
scoraggiando le domande.
Quindi, terzo punto: il programma deve spendersi
più sul lato dell’ingresso sul mercato del lavoro
che su quello della formazione.
InIzIATIVA EuROpEA pER I GIOVAnI
Garanzia Giovani vive prevalentemente del sostegno
dello YEI – Youth European Initiative – che è complementare
a livello locale con altre azioni finanziate
dal FSE, come il rafforzamento amministrativo o il
potenziamento dei sistemi di istruzione e formazione.
Infatti il Budget di Garanzia Giovani 2014/20 pari,
alla fine, a 8,8miliardi di Euro era formato da: 4,4
miliardi Fondo Occupazione Giovanile e 4,4 miliardi
FSE. Tale seconda voce, in base alle regole del FSE,
viene recuperata attingendo alle risorse di budget degli
Stati Membri sul Fondo Sociale Europeo.
La sfida della prossima programmazione sta nel valutare
attentamente la proposta della Commissione di integrare
il Fondo Occupazione Giovanile nel Fondo Sociale
Europeo Plus (ESF+).
Bisognerà stare bene attenti a scongiurare il pericolo
che il programma Garanzia Giovani, perdendo la
propria autonomia finanziaria, possa venire fagocitato.
Quindi il lavoro da fare è garantire la garanzia! In altre
parole inserire nel nuovo Regolamento paletti tali da
ottenere che sia il programma Garanzia Giovani a
poter allargare il proprio plafond.
Il rafforzamento del meccanismo domanda/offerta
di lavoro e l’accompagnamento all’ingresso sul mercato
dei giovani si sono rivelati strumenti positivi, ma non
sufficienti. Con un budget più consistente e con una
regola di maggiore flessibilità, che consenta di integrare
azioni diverse congegnandole con tecniche di ingegneria
finanziaria, è possibile prevedere un miglioramento
dei risultati.
Quindi, quarto punto: la c.d. “complementarietà
funzionale” dell’Iniziativa Europea per i Giovani
con molte delle azioni sostenute dai fondi SIE,
in particolare il Fondo Sociale Europeo, deve arricchirsi
di una “complementarietà finanziaria.
IL fuTuRO. sTRATEGIA pER L’OCCupAzIOnE
GIOVAnILE 2019-27
Per ora abbiamo la speranza che quanto accaduto per
la definizione della Nuova Strategia per la Gioventù
2019/2027 diventi un modello contagioso.
Rispetto alla Strategia 2010/2018 è cambiato l’approccio
dell’UE. La nuova strategia per l’occupazione giovanile,
che nasce con la risoluzione del Consiglio del 26 Novembre
2018, è il frutto del dialogo tra rappresentanze
del mondo giovanile a livello europeo e istituzioni europee.
Il modello è stato sperimentato nel corso del
Sesto Ciclo di dialoghi sulla gioventù, dal Titolo
“Europa dei giovani – Cosa c’è di Nuovo?”, tenutosi
nel periodo 2017 e 2018.
I giovani hanno dato il loro contributo per tratteggiare
il profilo di una Unione Europea che includa strutturalmente
la dimensione giovanile. Il lavoro si è concluso
con la stesura congiunta di 11 obiettivi strategici, che
possono essere sintetizzati dalle tre parole chiave: Impegno,
Partecipazione, Potere decisionale.
Quindi, quinto punto: Se metodo e obiettivi scelti
hanno un senso, i futuri strumenti di programmazione
potranno e dovranno tenere presente
una quarta dimensione della politica di coesione,
quella giovanile.