Archivio opinioni
AVV. ERMINIA MAZZONI
Esperto Politiche dell’Unione e del Lavoro
Sommario
- Premessa
- Risposta dell’UE alla Emergenza Pandemica
- Quadro finanziario del Next Generation EU
- Regole e Linee Guida dello Strumento di Resilienza e Ripresa
- Piano Nazionale per la Resilienza e la Ripresa
|
Recovery and Resilience to combat Pandemic Crisis
[Key Words: CoViD; Next Generation Eu; Strumento per la Resilienza e la Ripresa; PNRR; Investimenti e Riforme] |
1 Premessa
All’alba del 2020 l’Italia si preparava ad affrontare un anno impegnativo. Il quadro macro prevedeva la crescita 2020 allo 0,6%, il deficit/PIL al 2,2%, il debito in riduzione al 135,2 dal 135,7% del PIL del 2019. Eravamo impegnati a negoziare con Bruxelles l’alleggerimento delle misure del patto di stabilità, la rimodulazione degli obiettivi della programmazione 2014/20 e la definizione dei nuovi obiettivi di programmazione per il periodo 2021/27.
All’improvviso ha fatto ingresso nella nostra vita la “pandemia”, che, dove non ha portato morte, ha stravolto ritmi e prospettive e innovato il nostro vocabolario. Covid, Lockdown, distanza, DaD, LAg, tamponi, mascherine... E non solo. Anche l’UE ha cambiato la propria fisionomia. Da matrigna cattiva e bacchettante si è trasformata in rifugio protettivo.
2. Risposta dell’UE alla Emergenza Pandemica
E da Bruxelles la risposta è arrivata con una potenza mai vista prima. Oltre ad aver preso in carico la gestione coordinata della risposta sanitaria all’attacco virale, ha varato importanti misure per sostenere l’emergenza socio-economica prevedibile. Il patto di stabilità è stato sospeso, gli Stati sono stati autorizzati a riprogrammare la spesa dei fondi Sie per rispondere alle prime esigenze e si è messo in campo, oltre al SURE (Strumento per il sostegno alla disoccupazione) e al PCS (Strumento di sostegno alla crisi sanitaria o Mes sanitario), un nuovo meccanismo finanziario per la resilienza e la ripresa.
Le ingenti risorse sono state pensate per aiutare gli Stati membri ad affrontare l'impatto economico e sociale della pandemia di COVID-19, garantendo nel contempo che le loro economie intraprendano le transizioni verde e digitale e diventino più sostenibili e resilienti. Il dispositivo da 672,5 miliardi di Euro, c.d. Recovery and Resilience Facility, da noi più noto come Recovery Fund, al centro dello sforzo straordinario per la ripresa dell'UE, non cammina da solo.
Esso è stato pensato all’interno del Next Generation EU, Piano da 750 miliardi di Euro che somma al RRF, risorse assegnate ad altri 6 programmi: ReactEu (47,5 Miliardi), Orizzonte Europa (5 Miliardi), InvestEu (5,6 Milioni), Sviluppo Rurale (7,5 Miliardi), Just Transition Fund (10 Miliardi) e RescEu (1,9 Miliardi).
La differenza è che i 672,5 miliardi del RRF saranno distribuiti direttamente ai governi nazionali, suddivisi tra sussidi a fondo perduto e prestiti.
Le risorse dei restanti programmi, ad eccezione del ReactEu, verranno erogate attraverso il bilancio comunitario. L'accordo sul NGEU, nel quadro del bilancio 2021-2027, andrà, infatti, a rafforzare, per un totale di circa 15 miliardi di euro di finanziamenti, i seguenti programmi specifici: Orizzonte Europa, Erasmus+, EU4Health, il Fondo per la gestione integrata delle frontiere, Diritti e valori, Europa creativa, InvestEU, l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, Aiuto umanitario.
Il REACT-EU, che è per il nostro Paese un importante salvadanaio, è, invece, una dotazione aggiuntiva rispetto ai tradizionali programmi della politica di coesione e andrà, pertanto, a potenziare gli strumenti disponibili per il periodo 2014/20 e 2021/27. Esso, infatti, interverrà sugli investimenti già in corso per sostenere l’occupazione, i sistemi sanitari, le piccole e medie imprese, soprattutto dei settori turismo e cultura, il Green Deal e la transizione digitale. L’iter di assegnazione dei fondi del ReactEu è ancora diverso: beneficiari diretti potranno essere anche le Regioni e il termine per la loro utilizzazione è il 31.12. 2023, purché impegnati entro il 31.12.2022, salvo la possibilità prevista di “fasarli” sulla programmazione 2021/27. In tal caso i soggetti attuatori dovranno tenere conto di alcune condizioni: i Paesi con tasso di disoccupazione giovanile superiore alla media UE (è il caso Italia) dovranno destinare almeno il 15% del fondo a sostegno dei giovani e almeno il 5% del FSE+ ad alleviare la povertà infantile, dovranno rispettare le raccomandazioni europee per il semestre e il principio del partenariato. Il riparto tra gli Stati verrà determinato sulla base dell’impatto della pandemia sul sistema economico-sociale, con particolare riferimento alle variazioni della occupazione giovanile. E, a loro volta, gli Stati potranno indirizzare gli investimenti verso:
- misure per il superamento degli effetti della crisi, utilizzando il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) o il Fondo Sociale Europeo (FSE);
- misure di assistenza a fasce più vulnerabili, utilizzando il Fondo di Aiuti Europei agli Indigenti (FEAD).
Se a tali risorse si somma, infine, il bilancio a lungo termine dell'UE, con i circa 1.070 miliardi di €, si ha un orizzonte finanziario al 2027 di 1,8 miliardi di Euro.
Certo tutto questo comporterà delle nuove assunzioni di responsabilità, seppur con margini di flessibilità e tolleranza straordinari. E se da un canto, Consiglio, Commissione e Parlamento Europeo hanno già condiviso l’impegno a potenziare i meccanismi di flessibilità nel nuovo bilancio a lungo termine, per fare fronte a esigenze impreviste e quindi alle possibili incertezze future, dall’altro hanno anche programmato la graduale introduzione di nuove imposte per garantire maggiori entrate proprie
3. Quadro finanziario del Next Generation EU
Il quadro finanziario del NGEU verrà alimentato dalle risorse proprie del bilancio UE e dalla emissione di titoli di Stato europei (Recovery bond), che dovrà avvenire “nel rispetto dei principi e dei valori promossi dalla Unione Europea”, pena il blocco dei finanziamenti.
Il meccanismo del RRF prevede, infatti, che la Commissione possa entrare sul mercato dei capitali per ottenere maggiori fondi, assumendo prestiti sui mercati finanziari a costi più favorevoli rispetto agli Stati membri. La condizione è che la decisione adottata sul punto dal Consiglio dovrà essere ratificata dagli Stati e il limite è che tale decisione riguarderà le nuove fonti di entrate per contribuire ai rimborsi dei prestiti. L’accordo prevede che la Commissione presenti, entro giugno 2021 e entro giugno 2024, alcune proposte sulle risorse proprie (che potranno riguardare l’Imposta sulle emissioni di CO2, sul Digitale, sul Sistema di scambio delle emissioni, Sulle Transazioni finanziarie, o la creazione di una base imponibile comune per l’imposta sulle società o un contributo finanziario collegato al settore societario).
Il monitoraggio da parte Consiglio sull’andamento della raccolta sul mercato finanziario potrà comportare, in via provvisoria, la richiesta agli Stati membri di maggiori risorse rispetto alle rispettive quote, senza, però, aumentare le passività finali degli stessi e, comunque, con uno scostamento non superiore allo 0,6 % dell’RNL degli Stati membri.
4. Regole e Linee Guida dello Strumento di Resilienza e Ripresa
Per entrare nel meccanismo di ripresa e resilienza, agli Stati membri è stato assegnato un cronoprogramma:
Il 15 ottobre 2020, termine non perentorio, per la Presentazione delle Bozze di Piano, che la Commissione potrà osservare, restituendolo allo Stato Membro.
Lo Stato, entro e non oltre il 30 Aprile 2021, dovrà presentare il Piano definitivo.
La Commissione, a quel punto, avrà due mesi per le sue valutazioni e per proporre al Consiglio Ecofin l’approvazione del Piano nazionale.
Solo al termine di tutto l’iter il Paese potrà accedere al 10% dell’importo complessivo ad esso destinato.
I piani nazionali dovranno, inoltre, contenere il programma di riforme e investimenti fino al 2026 e dovranno essere redatti tenendo conto delle 4 priorità - transizione verde, digitale e produttività, equità e stabilità macroeconomica - e dei 7 obiettivi - promuovere l’energia pulita, migliorare l’efficienza energetica degli edifici, sviluppare la mobilità sostenibile, rafforzare la banda larga, digitalizzare la pubblica amministrazione, il settore giudiziario e sanitario, rafforzare il cloud e potenziare le competenze digitali – nonché del vincolo del 37% da destinare alla transizione verde e del 20% a quella digitale, predefiniti dal Regolamento del RRF.
La programmazione dovrà, inoltre, essere in linea con gli obiettivi strategici della UE21/27, rispettare le raccomandazioni inviate a ciascuno Stato membro da Bruxelles e prevedere uno sviluppo in parallelo di riforme e investimenti.
Sovraintende alla fase di sviluppo descritta la Recovery Task Force, istituita ad hoc dalla Commissione, per assicurare collaborazione e supporto tecnico agli Stati.
Ad oggi, i Paesi più avanti nella definizione del proprio Piano sono Francia e Germania, mentre i maggiori beneficiari sono Italia (209 mld) e Spagna (104 miliardi).
5. Piano Nazionale per la Resilienza e la Ripresa
L’Italia, in realtà, è partita di slancio, presentando, con impareggiato tempismo, già a settembre la prima bozza. Un documento contenente, però, 557 progetti, per un totale di circa 670 Miliardi di Euro, tre volte il budget ipotizzato (209 Miliardi).
L’annuncio ha spinto Bruxelles a suggerire “diplomaticamente” al nostro Paese di rivedere la lista generica (o della spesa) per declinare ciascun intervento nel suo ambito e soprattutto per renderli tutti coerenti con le riforme strutturali, previste come condizione di ammissibilità alle risorse, nelle linee guida dettate dalla Commissione Ue, che per l’Italia, sono: aumento della crescita e della produttività, riduzione dei tempi della giustizia civile, investimenti in scuola e ricerca, aumento del tasso di occupazione per giovani e donne.
Da allora il Piano è stato più volte rimaneggiato e non è stato ancora approvato nella versione definitiva (mentre scrivo si è in attesa dell’ultimo atto).
Dalle indiscrezioni si apprende che il PNRR (Piano Nazionale per la Resilienza e la Ripresa), per far crescere i capitoli strategici relativi a sanità, infrastrutture, welfare e occupazione giovanile, avrebbe aggiunto 13 Miliardi di risorse proprie ai 209 Miliardi del RRF, attingendo al FSC - Fondo sviluppo coesione –, che dei totali 222 miliardi, così ottenuti, 143,2 sarebbero investimenti su «nuovi progetti» e che l’operazione sarebbe stata realizzata mantenendo ferme le linee di deficit e debito scritte nei tendenziali di finanza pubblica e con un tendenziale di crescita del PIL al 2026 superiore allo scenario base del 2,3%.
L’intervento in tal modo operato comporta una nuova distribuzione delle risorse con un potenziamento degli obiettivi:
- Infrastrutture per una mobilità sostenibile, che passa da 27,7 miliardi a 32,00
- Istruzione e ricerca, che passano da 19,2 miliardi a 27,9
- Inclusione e Coesione, che passano da 17,1 miliardi a 27,6
- Sanità, che passa da 9 miliardi a 19,7.
L’idea guida della rimodulazione operata, mettendo in campo anche i fondi “ordinari”, cioè estranei al programma straordinario della Ue, è di riuscire a tenere dentro il piano anche progetti che “tecnicamente” non rientrano nel quadro del PNRR.
Superato lo scoglio dell’approvazione da parte del Governo, resta da capire se lo schema ideato avrà l’approvazione di Bruxelles.
Purtroppo il ritardo già accumulato, indebolisce l’effetto “scossa” sulla economia che ci si potrebbe attendere dall’impegno strategico delle risorse ingenti messe in campo dalla UE. È evidente, infatti che rallentare l’avvio dell’intervento straordinario aggrava la situazione di crisi. Di positivo c’è da segnalare senz’altro la scelta, nata dal ripensamento delle ultime ore, di valorizzare il capitolo relativo a “Inclusione e Coesione” e di rendere inoltre le singole azioni trasversali a tutti gli altri settori del piano. Donne, Giovani e Mezzogiorno diventano centrali nella dimensione strategica, sia per quanto riguarda gli investimenti che le riforme.