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ERMINIA MAZZONI

Esperto di Diritto e Politiche dell’Unione e delle Professioni

Abstracts: Fight against Usury - Regulations

Non-bank finance to small customers was and remains costly for the economic system. The Pandemic effects raised the number of non- bankabkle people creating a more favourable humus for usury.

And the more crisis weakens low-income persons and families the higher will be the level of interest rates due to the greater average risk attaching to these small borrowers.

After The Law 108/1996, which embodies reasonable principles as far as its instruments for prevention and assistance in the repression of usury are concerned, development of consumer credit has broadened and diversified supply and diminished the unsatisfied demand for credit. However, introducing a ceiling on the interest rates that could be charged by authorized intermediaries, has not eliminated the incurring of credit crunch on small borrowers even more when economy falls. Italy has even adopted measures to support people and family overindebted according them instruments to face creditors and to come out of the indebtedness. What is still weak is the State response to gurantee to non-bankable people money supply either to overwhelm a temporary economic difficulty or to start a new enterprise. The way is open. European Union in the GuideLines for The Agenda 2021/27 indicates “microfinace as part of the impact-driven portfolio of other euroepan Union Financial Investments and recommend to adapt current EU Instruments (ESIF) to the expected needs of the microfinance market and non bank providers …”

Key Words:

Sindemia - Usura - Sovraindebitamento - Microcredito - Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza

Sommario:

1. Premessa 2. Prevenzione Penale
2. Stop al Sovraindebitamento 4. Strumenti finanziari assistiti

1 PREMESSA

Nel 2020 a fatica siamo riusciti ad accettare l’idea della “Pandemia”, l’epidemia scatenata da un virus non conosciuto che ha colpito indistintamente tutti i Paesi del mondo, e ci siamo più o meno disciplinatamente consegnati alle regole restrittive imposte dalla esigenza di contenere la diffusione dell’agente patogeno. Nel 2021 dovremo abituarci a parlare di “Sindemia”, come recita la Treccani: “insieme di problemi di salute, ambientali, sociali ed economici prodotti dall’interazione sinergica di due o più malattie trasmissibili e non, caratterizzata da pesanti ripercussioni soprattutto sulle fasce di popolazione più svantaggiata”.

L’impreparazione ad affrontare una minaccia epidemiologica non prevista ha portato ad adottare misure di protezione sanitaria molto rigorose, spesso, però, soprattutto nella prima fase, dichiaratamente indifferenti ai risvolti socio-economici delle stesse.

La situazione attuale è che, nonostante tale indicazione di percorso, il virus circola ancora e la campagna vaccinale non decolla. La conseguenza è che contiamo oggi un numero più elevato di nuovi e vecchi poveri e che sono aumentate le forme di disagio psico-sociale dovute alla incertezza del futuro.

Il quadro è tale da rendere necessario un intervento contemporaneo e sinergico dello Stato su più piani. Sicuramente quello della salute rimane prioritario, pur dovendo organizzarsi in una dimensione olistica della medicina e, dunque, non più solo concentrato sull’attacco al virus in senso stretto. Accanto a questo è indispensabile certamente “mobilitare i sistemi finanziari degli Stati” per “proteggere l’occupazione e la capacità produttiva”, come ha detto il Presidente Draghi, ma anche per introdurre forme di sostegno a chi il lavoro lo ha perso e vive in una incolpevole condizione di bisogno.

Oggi mentre le categorie vulnerabili sono ulteriormente fiaccate, i fenomeni estorsivi e usurari, antiche piaghe della nostra società, si sono aggravati. Ai giovani, alle donne, ai disoccupati di lunga durata e ai nuovi disoccupati bisogna pensare con strumenti mirati che diano o, in molti casi, restituiscano il diritto a una vita dignitosa.

Per i più deboli è ora che il sistema di prevenzione e protezione esistente venga aggiornato e rafforzato e che gli strumenti finanziari “assistiti” siano potenziati.

2 PREVENZIONE PENALE

La lotta all’usura acquisisce un ruolo più deciso agli inizi degli anni ’90, quando l’andamento negativo del ciclo economico, acuito dai problemi connessi al risanamento del deficit pubblico, determinarono una recrudescenza del fenomeno usurario.

Il legislatore interviene con la riscrittura degli artt. 644 e 644bis c.p. in due tappe, prima con la legge n. 306/92 e poi con la legge n. 108/96, prevedendo un aumento della pena edittale per il reato di usura, distinguendo la fattispecie delittuosa in usura presunta o oggettiva (è il caso del superamento del c.d. tasso soglia, parametro oggettivo per la valutazione della usurarietà) e usura concreta o soggettiva (che si verifica nel caso di abuso dello stato di difficoltà della vittima, che diviene aggravante), sostituendo la nozione di “stato di bisogno” della vittima con la più ampia nozione di “difficoltà economica o finanziaria” e introducendo la rubrica dell’ “usura impropria”

L’intervento del legislatore amplia l’ambito di applicazione del reato di usura e l’area di tutela offerta dalla norma, non più destinata ad operare esclusivamente nel “circuito criminale”, ma ogni qual volta il limite (cosiddetto Tasso Soglia d’Usura) posto dall’art. 2 della stessa L. 108/96 venga superato nei contratti bancari nei quali si pattuiscano interessi legali e/o moratori.

Da segnalare che dopo pochi anni il Parlamento, con la legge n. 24/01, di conversione del DL n. 394/2000 (più noto come “Decreto Salva Banche”), dunque su iniziativa del Governo, interviene in via interpretativa per ridefinire la portata applicativa della legge n. 108/96 e arginare le inevitabili ripercussioni prodotte dalla stessa sul sistema bancario e creditizio (costretto a rinegoziare tutti i contratti, anche quelli già in essere, a tessi inferiore al tasso soglia).

Con l’intervento normativo del 1996, agli articoli 14 e 15 della legge 108, vengono inoltre istituiti i due fondi antiusura: il “Fondo di Solidarietà” e il “Fondo di Prevenzione del Fenomeno dell’Usura”. Il Fondo di solidarietà, previsto all’art. 14, eroga mutui agevolati a zero interessi “ai titolari di attività commerciali che dichiarino di essere vittime del delitto di usura e risultino parti offese nel relativo procedimento penale”; il fondo per la prevenzione (art. 15) presta, invece, garanzia alle banche per la concessione di “finanziamenti a soggetti che incontrano difficoltà di accesso al credito”. Lo Stato, dunque, interviene per prevenire fenomeni usurari garantendo liquidità a imprese e famiglie cd “non bancabili”, ma offre solidarietà solo alle imprese!

Dal monitoraggio svolto dall’Osservatorio della Consulta Nazionale Antiusura “Giovanni Paolo II” (che accorpa 32 Fondazioni) con la Pandemia sono circa 3milioni i nuclei divenuti insolventi per un totale di 7,5 Milioni di persone, che si aggiungono ai 6,5 milioni di persone a rischio fallimento (e in gran parte ora fallite) censite in fase prepandemia; di questi si calcolano 800mila persone a rischio usura. Sono numeri forti, che sollecitano scelte forti. I due fondi, così come concepiti, non solo non rappresentano un efficace strumento di prevenzione per tempi e modalità di erogazione delle somme e per entità delle stesse, ma non rispondo più alla fotografia dei soggetti a rischio, perché il cappio si stringe anche intorno al collo delle famiglie, non più in grado di soddisfare i bisogni primari. Pertanto, escludere queste ultime dalla possibilità di vedersi accordare dallo Stato un ristoro, almeno una minima parte, di quanto il ricorso all’usura ha tolto, integrando una parte di liquidità, rappresenta oggi una ingiustificata sperequazione.

3 STOP AL SOVRAINDEBITAMENTO

La funzione deterrente della previsione penale ha svolto e svolge una sua efficacia, ma comprensibilmente non ha avuto la forza (come peraltro dicono i numeri sopra citati) di eliminare il fenomeno patologico dell’indebitamento privato e delle sue conseguenze sull’economia generale.

Nel 2008 la crisi mondiale dei mercati finanziari avvita nuovamente il Paese in una spirale negativa e impatta anche in quel caso le categorie più fragili, in particolare negli anni successivi, con la propagazione della crisi al mercato dei servizi e dei beni e quindi all’economia reale.

Anche in questo caso, il legislatore interviene per regolamentare prassi introdotte per reazione nel sistema. I cittadini più colpiti, costretti a pratiche di sovraindebitamento con operatori leciti e non, si trovano di fronte alla impossibilità di rispettare i piani di rientro o di onorare le obbligazioni assunte. Tale stato di cose molto spesso è determinato da una serie di concause che rendono non solo incolpevole l’indebitamento ma anche doppiamente oneroso l’ostinato tentativo di ottenere soddisfazione delle pretese creditorie realisticamente non realizzabile.

1. A) Legge n. 3 del 30 Gennaio 2012 “Composizione delle crisi da sovraindebitamento”

La gravità della situazione sociale determinatasi (non solo in Italia) porta dunque alla introduzione della “Disciplina della crisi da Sovraindebitamento”, con l’approvazione della legge n. 3/2012, anche tristemente nota come “Legge salvasuicidi”.

Entrano nel nostro sistema tre istituti nuovi - l’accordo di composizione della crisi o di ristrutturazione dei debiti, il piano del consumatore e la liquidazione del patrimonio - allo scopo di porre rimedio alle situazioni di “persistente stato di sovraindebitamento” di soggetti che, per la loro qualifica soggettiva o per il mancato possesso dei requisiti richiesti dalla legge, non possono accedere alle procedure concorsuali previste dalla legge fallimentare. Ai sopra citati istituti si aggiunge la revisione della disciplina della riabilitazione attraverso la cd esdebitazione, che opera come uno strumento di pulizia definitiva, in presenza di particolari condizioni che garantiscono non solo il debitore incolpevole ma anche l’affidamento legittimo dei terzi.

1. B) Decreto Legislativo n. 14 del 19 Gennaio 2019 “Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza in attuazione della legge 19 ottobre 2017, n. 155”

La legge n. 3/2012, nel 2019, viene rivisitata, con il Decreto Legislativo n. 14/19, cd “Codice Della Crisi di Impresa e dell’Insolvenza”, che assorbe nella più complessiva riforma del Fallimento anche gli istituti del sovraindebitamento, accentuando l’atteggiamento di favore nei confronti del debitore.

Le novità più rilevanti riguardano l’allargamento delle maglie per l’accesso alla procedura di “Liquidazione controllata del sovraindebitato” (oggi “Liquidazione del patrimonio”) che non sarà precluso da eventuali atti in frode, la previsione dell’Esdebitazione automatica entro tre anni dall’avvio della procedura, anche se non ancora chiusa, e infine la introduzione della ”Esdebitazione di diritto del Debitore incapiente” - si può esdebitare anche chi ha solo debiti e nessun patrimonio, purché meritevole (assenza di atti in frode e mancanza di dolo o colpa grave). L’esdebitato dovrà eventualmente pagare i creditori solo se entro quattro anni gli pervengano utilità rilevanti che consentano un pagamento superiore al 10% dei creditori stessi -. Meno rilevanti le modifiche all’istituto del “Piano del consumatore”, che diventa “Ristrutturazione dei debiti del consumatore”, e all’”Accordo del debitore” che si trasforma in “Concordato minore”.

Purtroppo, di proroga in proroga, la nuova disciplina non è ancora entrata in vigore. Al momento la data prevista è il 1 Settembre 2021 e, dunque, fino ad allora la legge 3/2012 regolerà ancora le domande presentate.

Dalla approvazione della riforma inevitabilmente la disciplina vive una notevole incertezza, in quanto la stessa incomincia già a fare capolino nel sistema attraverso la giurisprudenza, creando così una situazione non uniforme sul territorio.

1. Legge di Conversione DL Ristori 18 dicembre 2020, n. 176

Si sperava da più parti in un intervento chiarificatore in sede di conversione dei Decreti Ristori. Ma cosi non è stato.

Infatti la legge di conversione n. 176/2020 (che di fatto converte i quattro decreti ristori - DL nn. 137, 149, 154 e 157/2020 -), contiene poche modifiche alla legge n. 3/2012, che anticipano, sostanzialmente, l’applicazione solo di alcune delle regole finalizzate a semplificare l’accesso alle procedure per le imprese e i consumatori.

Questo composito e laborioso contesto normativo consente oggi forme di reazione positive agli effetti di una crisi, dai confini ancora non ben definiti, che purtroppo risultano però insufficienti. C’è, infatti, da un canto, una prassi applicativa, come già detto, affidata alle pronunce dei giudici e, quindi, diversa da luogo a luogo, dall’altro, c’è una certa resistenza rispetto ai nuovi strumenti di accompagnamento dei soggetti in difficoltà verso il ritorno alla normalità anche per una non adeguata informazione sugli stessi. Le procedure di composizione delle crisi da sovraindebitamento vanno a beneficio non solo dell’indebitato, ma dell’intera filiera. Apparentemente i creditori risultano soggetti svantaggiati, ma nella realtà, rimettendo in circolazione chi non ce la fa a superare la crisi, si attivano tante piccole produzioni individuali di economia che nella visione circolare della stessa ritornano poi a vantaggio di tutti.

La loro piena applicazione sicuramente potrebbe rappresentare un forte baluardo alla diffusione di pratiche usurarie, allentando la pressione debitoria che induce a sovraindebitarsi e garantendo ai soggetti in difficoltà una prospettiva non punitiva.

4 STRUMENTI FINANZIARI ASSISTITI

Sul piano delle “politiche attive del sistema creditizio” l’Italia si è dotata in maniera compiuta a far data dal 2010 di funzionali strumenti finanziari assistiti con l’introduzione del “Microcredito”, per consentire l’accesso al credito ai cosiddetti soggetti non bancabili, che hanno difficoltà a rivolgersi alle normali istituzioni finanziarie, non potendo fornire le garanzie richieste.

Le forme previste sono principalmente due: il Microcredito Sociale e il Microcredito Imprenditoriale.

Il Microcredito sociale punta a combattere povertà ed esclusione sociale, con interventi rivolti a persone e famiglie in situazione di temporanea difficoltà economica, che prevedono la concessione di un prestito, non assistito da garanzie reali e concesso a tassi più favorevoli di quelli praticati sul mercato, di importo non superiore a €. 10.000,00. I beneficiari, solo persone fisiche che abbiano i requisiti richiesti, sono assistiti da un tutor esperto che presta i c.d. servizi ausiliari di bilancio familiare.

Il Microcredito imprenditoriale si propone invece di favorire l’iniziativa economica di lavoratori autonomi e imprese individuali, titolari di partita IVA da non più di 5 anni e con massimo cinque dipendenti, e di società di persone, società tra professionisti, srl semplificate, società cooperative, titolari di partita IVA da non più di 5 anni e con massimo dieci dipendenti, che abbiano avuto, nei tre esercizi antecedenti la richiesta di finanziamento o dall’inizio dell’attività, se di durata inferiore, un attivo patrimoniale di massimo 300.000 euro, ricavi lordi fino a 200.000 euro e livello di indebitamento non superiore a 100.000 euro.

L’importo del finanziamento è di € 25.000,00, con possibilità di aumento di € 10.000,00, non è richiesta una garanzia reale ed è coperto da Garanzia pubblica del Fondo di garanzia per le PMI (80% dell’importo finanziato). Si tratta di un mutuo chirografario a tasso fisso, con una durata minima di 24 mesi e massima di 60 mesi, aumentati di 6 in caso di preammortamento (per un periodo massimo di 12 mesi), che deve essere finalizzato all’avvio o allo sviluppo di iniziative imprenditoriali o all’inserimento nel mercato del lavoro e deve essere accompagnato dalla prestazione di servizi ausiliari di assistenza e monitoraggio dei soggetti finanziati.

Che dire? Strumenti utili ma non in grado di rispondere alla totalità dei bisogni che si manifestano in una mancanza di liquidità.

Con la decretazione pro-Covid l’importo massimo del Microcredito Imprenditoriale è stato portato da 25.000,00 a 40.000,00 euro, con possibilità di aumento di ulteriori €. 10.000,00, ferme restando le altre condizioni.

Analoga previsione in aumento, per quanto richiesta a più voci, non è stata approvata per il Microcredito Sociale. Forse non si è ben compresa la reale portata degli effetti della pandemia sulla fascia di popolazione più debole nè si é tenuto conto del fatto che rafforzare gli strumenti di microfinanza piuttosto che il fondo perduto rende il beneficiario parte attiva del processo di ripresa, responsabilizzandolo. Se è vero che per rianimare l’economia è esiziale sostenere la produzione, è altrettanto vero che se non viene sostenuta la domanda si rischia un fenomeno inflattivo con l’innesco del ciclo della caduta dei costi e la conseguente riduzione della produzione.

Solo l’intervento finanziario assistito, soprattutto per la fetta più debole della popolazione, consente di ridurre significativamente la platea delle persone a rischio usura, mettendo un freno al fenomeno dell’“Inquinamento illecito favorito dal sistema creditizio, che, spesso, finisce col portare le banche a chiudere i serbatoi, senza lasciare scelta al piccolo risparmiatore” così il Procuratore Nazionale Antimafia, Federico Cafiero De Raho, riferendosi all’attuale contesto in cui “il racket e l’usura consentono ai clan di rinunciare agli interessi sul pizzo, puntando direttamente all’acquisizione di intere attività economiche e imprenditoriali.”.

Il Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza dovrà tenere conto delle linee guida della Commissione UE per l’Agenda 2021/27 sulla Microfinanza, in base alle quali gli strumenti di microcredito dovranno essere parte del c.d. “impact-driven portfolio” (piano di previsione di impatto degli strumenti finanziari) alla luce della forte domanda di mercato e della necessità di promuovere una crescita pienamente inclusiva.