Tavolo Tecnico ENM-ICCREA per la realizzazione di un Fondo Nazionale per il microcredito sociale

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Marco Paoluzi

Responsabile Area Credito ENM


L’Ente Nazionale per il Microcredito è per sua missione istituzionale rivolto alla diffusione degli strumenti della microfinanza sia sul piano domestico che internazionale.

Ad oggi lo strumento maggiormente affermato in Italia è rappresentato senza dubbio dal microcredito per l’impresa che ha avuto una grande diffusione grazie alle norme che hanno reso disponibili la garanzia del Fondo per le PMI e successivamente quella di ISMEA, per la nascita e lo sviluppo delle micro attività imprenditoriali. La disponibilità di queste garanzie pubbliche ha consentito a numerose banche di inserire il microcredito nella propria offerta di prodotti finanziari, erogandone in quantità significative.

Quantità destinate nel 2021 a crescere esponenzialmente grazie all’introduzione dell’art.13, comma 9, del decreto- legge 8 aprile 2020, n. 23, convertito dalla legge 5 giugno 2020, n. 40 e dell’art. 1, comma 14-quinquies della legge di conversione del Decreto Ristori del 18 dicembre 2020, n. 176, pubblicata in Gazzetta ufficiale il 24 Dicembre 2020, che ha introdotto l’innalzamento dell’importo del microcredito ad euro 40.000 rendendolo più confacente al fabbisogno finanziario di una micro impresa italiana e consentendo il raggiungimento di un equilibrio economico finanziario del prodotto che da tempo cercavamo di definire.

Quello che manca oggi è invece lo sviluppo dello strumento del “microcredito sociale” che diversamente dal primo, si riferisce alle necessità finanziarie dei privati e delle famiglie che hanno difficoltà di accesso al credito ordinario per il soddisfacimento dei loro bisogni primari.

Soprattutto in un periodo storico come quello che stiamo vivendo dove una crisi sanitaria globale ha innescato una crisi economica i cui prevedibili contorni si dovranno ancora manifestare, il nostro imperativo è stato quello di lavorare alla realizzazione di un sistema che possa garantire l’accesso al credito a coloro che pur avendo capacità restitutiva, troppo spesso si trovano costretti a soluzioni che esulano dai canali finanziari ufficiali.

In questo contesto, un forte contributo al superamento delle vulnerabilità può essere fornito dal “microcredito sociale”, volto all’inclusione sociale e finanziaria di singole persone e di nuclei familiari in difficoltà. I risultati che ne possono derivare sono di estrema importanza nell’ottica delle politiche di welfare: contrasto al rischio di devianza; promozione dei processi di empowerment; sviluppo del capitale sociale; prevenzione dell’usura e del sovraindebitamento; contrasto all’economia sommersa.


Da tempo l’Ente Nazionale per il Microcredito ha sviluppato dei modelli operativi e dei progetti in questa direzione che però hanno avuto il limite di essere circoscritti a quei territori dove avevamo avuto la possibilità di reperire le risorse finanziarie necessarie alla costituzione di fondi di garanzia specificatamente dedicati che consentissero gli istituti finanziari di poter erogare finanziamenti di microcredito sociale.

Questi progetti hanno reso chiaro che lo strumento aveva una grande efficacia ma proprio per questo la loro territorialità spesso circoscritta ad un singolo comune o ad una provincia, ne sottolineava anche il loro limite, la loro inadeguatezza nel fornire risposte ad un fabbisogno sempre molto più esteso rispetto alle loro disponibilità.

È necessario quindi individuare una garanzia nazionale per il microcredito sociale, ripercorrendo per certi versi quello che è stato il l’esperienza di sviluppo per il microcredito imprenditoriale dal 2011 al 2015, ma questa volta molto più in fretta e con molti meno mezzi a disposizione, giacché il Fondo per le PMI, per sua natura, non può garantire finanziamenti ai privati. In sostanza questa volta abbiamo bisogno non di nuove disposizioni normative che intervengano su garanzie pubbliche preesistenti ma è necessario costruire una fonte di garanzia pubblica dedicata ex novo, con tutte le difficoltà tecniche e giuridiche che questa sfida comporta.

Avevamo bisogno di un partner qualificato con cui studiare e sperimentare le possibili soluzioni e che avesse inoltre particolari sensibilità nei confronti del mondo della finanza etica, tale da consentirgli di poter guardare al problema con un’ottica più umana, dal nostro stesso punto di vista.

ICCREA ha risposto prontamente al nostro appello e con loro abbiamo costituito un gruppo di lavoro per la realizzazione di un progetto nazionale per l’accesso al microcredito sociale.

ICCREA è la Capogruppo del Gruppo Bancario Cooperativo Iccrea (GBCI) a cui sono affiliate 136 Banche di Credito Cooperativo (BCC) operanti su tutto il territorio nazionale. Questo ci consentirà una distribuzione capillare del prodotto in tutto il Paese, mettendo in campo la preziosa conoscenza del territorio che possiede ogni singola BCC.

Le BCC sono storicamente impegnate in azioni di inclusione finanziaria e di promozione dello sviluppo locale, oltre che nel supporto economico alle “nuove imprese” del territorio servito, anche attraverso lo strumento rappresentato dal microcredito produttivo, tanto da includere il microcredito, sia imprenditoriale che sociale, tra le attività di inclusione finanziaria previste dal Piano di Sostenibilità del Gruppo

Il 29 Maggio 2020 è stato siglato il Protocollo d’intesa volto all’attivazione di un Gruppo di Lavoro finalizzato a verificare la realizzabilità di un progetto congiunto avente come obiettivo finale la costituzione di un fondo di garanzia volto a favorire l’accesso al credito per la realizzazione di iniziative di inclusione sociale e finanziaria di persone fisiche e famiglie in condizione di particolare vulnerabilità.

L’impegno preso è quello di mettere a fattor comune le reciproche esperienze e specializzazioni, attraverso uno specifico Tavolo di Lavoro, per verificare la realizzabilità di un progetto congiunto avente come finalità la costituzione di un fondo di garanzia e sviluppo avente lo scopo di favorire l’accesso al microcredito sociale, come disciplinato dall’art. 111, comma 3 del TUB e dal Titolo II del decreto n. 176/2014, a favore di persone fisiche e nuclei familiari che versano in situazioni di vulnerabilità economica e sociale ed hanno necessità di fare fronte a spese urgenti di carattere personale o familiare concernenti, ad esempio, le esigenze sanitarie, scolastiche o abitative quali, ad esempio, il pagamento di rate di mutuo o di canoni di locazione. I criteri e le modalità di gestione del fondo, una volta che ne sarà stata verificata congiuntamente la realizzabilità, saranno definiti con apposito contratto predisposto dalle Parti.

Il quadro normativo per il microcredito sociale è definito dall’articolo 111 del Testo Unico Bancario e dal Decreto MEF n. 176 del 17/10/2014;

Nello specifico l’articolo 111 del T.U.B. al comma 3 offre una definizione di microcredito sociale, quale «finanziamento a favore di persone fisiche in condizioni di particolare vulnerabilità economica o sociale» e ne rintraccia la finalità nel «consentire l’inclusione sociale e finanziaria del soggetto beneficiario».

Ai sensi dell’articolo 5, comma 5 del D.M. n.176 del 2014, vengono definiti i servizi di tutoraggio ed assistenza obbligatori che accompagnano il finanziamento. Nel caso del microcredito sociale, i suddetti servizi ausiliari si sostanziano:

• nell’assistenza allo sviluppo di un bilancio familiare con l’ausilio di un tutor esperto;

• nell’esame di congruità della richiesta formulata e dell’affidabilità del richiedente;

• nel supporto all’individuazione di soluzioni utili a migliorare la gestione dei flussi delle entrate e delle uscite;

• nel monitoraggio della restituzione del prestito;

• nel favorire l’educazione finanziaria del soggetto beneficiario.


I servizi di accompagnamento, di tutoraggio e di monitoraggio, essenziali e complementari rispetto ai prestiti erogati, rappresentano il cuore dello strumento del microcredito sociale e identificano una particolare figura di Tutor con specifiche caratteristiche di assistenza ai bisogni di persone con fragilità economiche rilevanti tali da poter trovare soluzione attraverso l’erogazione di un finanziamento.

Tecnicamente il microcredito sociale è un prestito personale finalizzato a specifiche esigenze:

• di importo massimo finanziabile pari a 10.000 euro, ancorché la media di erogazione si attesta intorno ai 2.550 €;

• non assistito da garanzie reali, ma non si escludono richieste di garanzie personali;

• di durata massima pari a 5 anni, comprensivi di un eventuale periodo di pre-ammortamento;

• accompagnato dalla prestazione di servizi ausiliari di assistenza e monitoraggio dei soggetti finanziati.


La finalità dei finanziamenti e quella di:

• promuovere l’inclusione sociale e finanziaria;

• sostenere l’incremento occupazionale;

• favorire lo sviluppo delle pari opportunità;

• combattere la povertà ed ogni forma di discriminazione;

• migliorare le condizioni di vita del singolo e del nucleo familiare;

• diffondere la cultura della responsabilizzazione.


La destinazione dei finanziamenti è da identificarsi nella copertura di esigenze specifiche, rintracciabili in via esclusiva nei bisogni primari di un soggetto.

A titolo esemplificativo si tratta di attività a copertura di:

• spese mediche del soggetto o di un membro del nucleo familiare;

• canoni di locazione;

• esigenze di liquidità causate da una sopraggiunta non autosufficienza;

• tariffe per l’accesso a pubblici servizi;

• spese per l’accesso all’istruzione scolastica;

• spese per la messa a norma degli impianti abitativi;

• spese per la riqualificazione energetica.


Il Tavolo ENM-ICCREA ha dato l’avvio ai lavori il 7 luglio 2019 con la partecipazione del Segretario Genarle dell’ENM Riccardo Graziano e del VSG Giovanni PES, dell’Head of Group Public Affairs & Sustainability di ICCREA, Andrea Benassi, insieme ai suoi funzionari Bruno Cassola e Marco Petrossi, del Responsabile Servizio Marketing di BCC di Roma Domenico Buonocunto e dell’Area Credito dell’ENM rappresentata da Giulia Troisi e da chi scrive.

I lavori hanno riguardato numerosi aspetti legati alla realizzazione di un progetto di particolare complessità, ma anzitutto si è ritenuto opportuno condividere le esperienze già acquisite in questo campo, anche attraverso audizioni di operatori che nel tempo avevano sperimentato attività di microcredito sociale.

Abbiamo ascoltato l’esperienza del “Prestito della Speranza” con Don Andrea La Regina.

Il Prestito della Speranza parte nel 2009 attraverso un Accordo Quadro stipulato tra ABI e CEI, il contesto che ne determina l’avvio è quello della crisi finanziaria del 2008 – 2009.

Il Fondo di Garanzia è stato costituito utilizzando le risorse del 8x1.000, mentre gli interventi operativi di supporto sono stati assicurati dalle strutture della Caritas, dove avviene l’ascolto e l’accompagnamento dei richiedenti.

L’esperienza del Prestito ha evidenziato una metodologia di approccio, da parte delle banche, per certi versi inadeguata, particolarmente concentrata sulla presenza del Fondo di Garanzia e poco sull’ascolto, sulla valutazione qualitativa delle situazioni. Un approccio di questo tipo esaspera l’approccio finanziario lasciando eccessivamente sole le famiglie di fronte al mercato e con scarse tutele.

Don Andrea ha sottolineato l’esigenza di non sottoporre la famiglia alla necessità di doversi confrontare con troppe persone (Tutor e Banca), mentre sarebbe opportuno accoglierle in luoghi dove il rapporto umano possa essere valorizzato. Inoltre bisognerebbe trovare il modo di superare le segnalazioni nelle centrali rischi bancarie.

È altrettanto necessario ribadire che i soldi vanno restituiti, e ha sottolineato la difficoltà di selezionare correttamente le richieste secondo la loro reale possibilità/capacità di restituzione. Rimane fondamentale che i volontari (Tutor) sappiano correttamente identificare chi può restituire e chi invece deve essere aiutato con altri strumenti di semplice elargizione caritatevole.

Abbiamo poi incontrato Il dott. Mauro Meneguzzo, Presidente della Bcc San Giorgio Quinto Valle Agno, che ha illustrato la propria esperienza in tema di microcredito sociale che va avanti ormai da tanti anni in collaborazione con la Caritas di Vicenza e che coinvolge altre BCC della zona.

Il Progetto inizia nell’Agosto del 2006 quando è stata sottoscritta una convenzione tra 10 BCC che operano nell’area della diocesi di Vicenza per avviare il progetto denominato “microcredito etico-sociale”. La convenzione è finalizzata a regolare i rapporti tra le BCC, la Caritas e l’associazione Diaconia Onlus e si pone come obiettivo quello di supportare le famiglie più svantaggiate, attraverso l’erogazione di prestiti a coloro che si trovano in condizioni di temporanea difficoltà.

I prestiti vengono concessi dalle BCC a loro insindacabile giudizio dopo che la rete di sportelli di Diaconia Onlus raccoglie la documentazione necessaria e li trasmette alla banca competente territorialmente per la richiesta.

L’istruttoria, ossia una relazione molto dettagliata sulla persona e sulla operazione che sostituisce quasi interamente quella bancaria, viene predisposta dagli sportelli di Diaconia Onlus. Presso gli sportelli lavorano ex dipendenti di banca che hanno partecipato a corsi di aggiornamento costanti sui requisiti fissati da Bankitalia per l’erogazione dei finanziamenti.

La BCC ha il compito di verificare prima dell’erogazione la sussistenza o meno di pregiudizievoli e di ulteriori prestiti in essere in capo al richiedente. Nell’ambito del progetto sono stati erogati finanziamenti anche a persone protestate. Si tratta di casi eccezionali legati per la maggior parte a situazioni in cui le persone erano a rischio di sfratto (anziani, famiglie con bambini con patologie) e il finanziamento è stato concesso per pagare bollette arretrate o rate del canone di locazione scadute. L’eccezionalità dei casi è sempre stata espressa nella causale che riportava la specifica finalità.

In generale si è deciso di incaricare della deliberazione di questo tipo di finanziamenti direttamente gli uffici centrali della banca per creare maggiore expertise e abbattere i tempi.

Ultimo ma non ultimo l’incontro con Andrea Limone (Per Micro), un decano del microcredito.

Per Micro, essendo iscritta nell’albo degli intermediari finanziari ai sensi dell’art. 106 TUB, propone un prodotto sostanziale equivalente al microcredito, ma denominato “Credito alla famiglia”.

La principiale tipologia di clientela del “credito alla famiglia” è rappresentata per circa il 90% da cittadini immigrati che riscontrano maggiori difficoltà ad accedere a prestiti presso i normali canali (banche e /o finanziarie).

Per micro subordina l’erogazione al possesso nel nucleo familiare di un reddito minimo di circa 600 euro.

Per dare slancio a questo tipo di iniziative secondo Andrea Limone sarebbe quanto mai opportuno la costituzione di un Fondo di garanzia. I buoni risultati ottenuti in termini di contenimento dei costi e default, inferiore rispetto al microcredito imprenditoriale, sono già stati fortemente apprezzati dal Council of Europe Development Bank (CEB). Intercettare risorse pubbliche statali ed europee è quello che da tempo cerca di fare Per micro.

Nell’idea di Andrea Limone il Fondo dovrebbe garantire il credito in una percentuale contenuta che non superi il 50/60% del totale erogato, dal momento che una copertura per quote percentuali superiori potrebbe ingenerare comportamenti di azzardo nelle politiche di valutazione della concessione del finanziamento. È, inoltre, molto importante la richiesta di una garanzia personale aggiuntiva per responsabilizzare il cliente.

È prassi di Per Micro richiedere garanzia fideiussoria di parenti o amici del richiedente, anche come elemento per testare la reale convinzione e serietà della controparte.

Tutte le esperienze fatte dagli attori del Tavolo di Lavoro unitamente alle audizioni degli altri operatori ci hanno descritto chiaramente le possibilità ma anche i limiti o per meglio dire i rischi dello strumento che vogliamo realizzare.

Anzitutto la difficoltà di comunicare correttamente la finalità del Microcredito sociale ad un’utenza adatta a questo tipo di soluzione, un’utenza con una dignità integra che con difficoltà chiede aiuto a strumenti che hanno caratterizzazioni troppo marcatamente sociali.

La necessità di realizzare una rete di Tutor qualificati, iscritti nell’Elenco Nazionale degli operatori in servizi non finanziari per il microcredito, che potranno esercitare con professionalità il difficile ruolo di affiancamento a persone con fragilità, che accettino di essere coinvolti nel processo istruttorio, fornendo il loro apporto attivo alla definizione dell’aspetto di rischio del caso creditizio e consentendo di superare le asimmetrie informative di cui soffre la banca ordinaria. Il tutor dovrà istaurare un rapporto di fiducia con il suo cliente in modo di conoscere i suoi veri problemi, la sua vita, il proprio lavoro, la sua famiglia, l’ambiente in cui vive. Un compito forse più complesso delle attività di assistenza alle imprese, poiché richiede una particolare vocazione nelle relazioni umane che consenta di valorizzare quegli elementi intangibili, determinanti in una istruttoria di micro credito sociale.

La necessità di superare il limite delle pregiudizievoli, quando incolpevoli, e fornire allo strumento meccanismi di mitigazione rispetto agli eventi di mancata restituzione di un limitato numero di rate di mutuo che possano intervenire per aiutare l’utente a ripagare il debito contratto in ogni modo possibile limitando i rischi che una mancata restituzione del credito comporterebbe.

Prevedere la concentrazione della deliberazione in capo ad uffici bancari dedicati, per evitare che i finanziamenti a soggetti vulnerabili e al limite della bancabilità come quelli del microcredito sociale, vengano sottoposti ad una escalation di organo deliberante che porterebbe a tempi lunghi e incompatibili con le caratteristiche dell’operazione di microcredito.

Esperienze di cui abbiamo fatto tesoro e che ci hanno consentito di definire un modello operativo agile, inclusivo, efficace e dotato dell’umanità necessaria al superamento del rigido sistema di merito creditizio su cui si basa la valutazione del credito ordinario.

Il Fondo che si andrà a costituire non funzionerà come un classico fondo di garanzia, ma avrà la peculiarità di basarsi su una pre-autorizzazione all’addebito rilasciata al gestore del Fondo, in questo caso l’Ente e sull’apertura da parte dello stesso di un CC dedicato su ICCREA. Avrà la natura tecnico giuridica di un pegno irregolare consentendo un assorbimento patrimoniale di circa il 30% in meno rispetto alla scelta di una garanzia personale.

La gestione del Fondo verrà affidata all’Ente, grazie alla norma contenuta nel comma 10-bis, Articolo 23 della Legge 17 dicembre 2012, n. 221 che consente all’ENM di costituire fondi di garanzia finalizzati al microcredito. Il Fondo potrà essere costituito sotto forma di n conti correnti vincolati corrispondenti ad ogni singola iniziativa in modo da poter indirizzare le risorse al raggiungimento di un fine specifico stabilito dal donatore.

Il meccanismo che si otterrebbe consentirà al gestore del Fondo di scegliere in caso di ritardo di pagamento della rata se escutere il fondo per l’intera quota di debito residuo oppure se pagare soltanto il corrispettivo della rata scaduta in nome e per conto del cliente. Con questo meccanismo si potrà evitare di segnalare in centrale rischi quei soggetti che saranno ritenuti particolarmente meritevoli.

La banca convenzionata inoltre, a seguito di un periodo di verifica sull’andamento della restituzione dei finanziamenti erogati, consentirà l’applicazione di una leva finanziaria tale da raddoppiare il fondo di garanzia disponibile.


La richiesta di finanziamento verrà articolata come segue:

• Il cliente può rivolgersi per la presentazione della richiesta di finanziamento a un Tutor abilitato al microcredito sociale (Tutor iscritti nell’Elenco nazionale degli operatori in servizi non finanziari per il microcredito, e successivamente contrattualizzati dall’ENM.) o a uno sportello bancario di una BCC.

In questo secondo caso, l’operatore indirizza il cliente verso un Tutor come sopra indicato, cui è demandata la fase di istruttoria e di valutazione della pratica.

• Il Tutor verifica la domanda, svolge l’istruttoria e valuta l’ammissibilità. In caso positivo, inoltra la documentazione di istruttoria all’ENM.

• L’ENM, trasmette la documentazione ricevuta dal Tutor e la disposizione di pre-autorizzazione all’addebito alla Banca.

• La Banca, al ricevimento del dossier completo di pre-autorizzazione all’addebito da parte dell’ENM, provvede a verificare:

- l’eventuale presenza di pregiudizievoli;

- la presenza di esposizioni finanziarie in capo al beneficiario;

- la conformità della destinazione del finanziamento alle finalità del microcredito sociale;

- in caso di difformità rilevanti in merito alla relazione ricevuta dal Tutor la rinvia allo stesso per un ulteriore approfondimento

• La banca finanziatrice eroga o diniega il finanziamento fornendo comunicazione all’ENM.

• In caso di erogazione il tutor svolgerà annualmente attività di monitoraggio per verificare la corretta gestione del bilancio familiare del beneficiario e prevenire eventuali criticità nella restituzione del prestito.


Il compito del Tavolo di Lavoro ENM-ICCREA non è ancora ultimato, ma abbiamo ingegnerizzato lo strumento e stiamo preparando il contratto che verrà a breve firmato dal Presidente dell’ENM Mario Baccini e dal Presidente del Gruppo ICCREA Giuseppe Maino.

Mancano ancora da definire alcuni passaggi e, soprattutto, identificare il budget con cui verrà messo in campo lo strumento sia per la costituzione del Fondo di Garanzia che per il necessario Fondo dedicato alle spese di gestione, per sostenere le spese per l’erogazione dei servizi di assistenza da parte delle Rete dei Tutor di microcredito.

Nel Gruppo di Lavoro circola comunque un clima di composta euforia, come quando si comincia a vedere il traguardo in fondo ad una lunga corsa.

Possiamo dire che oramai la macchina è pronta a partire, sarà sufficiente, e questo sarà l’ultimo capitolo del lavoro del Tavolo, reperire le risorse necessarie per avviarla, poi, sono certo, non sarà difficile trovare i fondi che consentano di dare risposta al bisogno di microcredito sociale che sfortunatamente, soprattutto in questo periodo, è sempre più diffuso nel nostro Paese.

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