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ECONOMIA SOCIALE, RISORSE EUROPEE E MICROCREDITO: LA RICERCA DI UN EQUILIBRIO
keywords: economia sociale, strumenti finanziari, InvestEU, investimento sociale, partner esecutivi, valutazione intermedia, mercato unico, blending, EaSI-FSE+, Pilastro sociale
The article reviews the main policies and programmes promoted by the European Union for the start-up and expansion of social enterprises, especially with regards to the implementation of the priorities of the European pillar of social rights. It also focuses on the contribution of EU programmes to the development and consolidation of microfinance and microcredit in supporting the social economy and social entrepreneurship. Their function as financial instruments to foster and improve the social and labour inclusion of the most vulnerable and underrepresented groups in the labour market is also explored. Possible market failures of the existing programmes are identified and input for solutions are proposed.
- Politiche e programmi dell’Unione europea per il finanziamento dell’economia sociale
Nel capitolo si riepilogano le principali politiche e azioni promosse dall’Unione europea per la creazione e lo sviluppo d’impresa con finalità sociali, con particolare riferimento all’attuazione delle priorità del pilastro europeo dei diritti sociali. Si riflette, inoltre, sul contributo dei programmi europei alla diffusione e al consolidamento della microfinanza e del microcredito a supporto dell’economia sociale e delle imprese sociali, in quanto strumenti in grado di favorire e migliorare l’inclusione sociale e lavorativa dei gruppi più vulnerabili e sottorappresentati nel mercato del lavoro.
1.1 Dall’Agenda sociale di Porto al rapporto Letta
Dall’Agenda sociale di Porto1, al Piano d’azione per l’economia sociale2, dal programma EaSI 2014-20203 fino alla raccomandazione sullo sviluppo delle condizioni quadro dell’economia sociale4, nelle politiche europee è forte il richiamo all’impegno unitario per un’economia incentrata sulle persone e inclusiva, dove nessuno è lasciato indietro. Anche nel Rapporto sul futuro del mercato unico5 (2024), Enrico Letta, dedica particolare attenzione al ruolo che il microcredito può svolgere in funzione di un’occupazione di qualità negli Stati membri, favorendo la coesione territoriale e al contempo valorizzando la dimensione sociale nel mercato unico. Nel rapporto si sottolinea ripetutamente che una vera crescita del mercato unico si potrà avere solo se la dimensione sociale non sarà lasciata fuori dal processo “Further development of the Single Market can only be successful if it includes a genuine social dimension that ensures social justice and cohesion”6. Se giustizia sociale e coesione sono gli elementi fondanti di un’economia realmente inclusiva, un mercato unico solido non può penalizzare le organizzazioni dell’economia sociale7 che oltre a perseguire finalità sociali, reinvestono i profitti nelle loro attività. Si tratta, come si legge nel rapporto, di oltre 2,8 milioni di imprese a livello di Unione europea che danno lavoro a 13,6 milioni di persone, principalmente nell’erogazione di servizi essenziali, dall’assistenza e cura per le persone non autonome e per l’infanzia, alle reti per il riciclaggio e riuso, dalle imprese sociali di produzione e distribuzione a chilometro zero, alle cooperative di inserimento sociale. Nel rapporto si sottolinea quanto queste imprese siano vitali per promuovere un’economia incentrata sulle persone, la resilienza e la sostenibilità dei territori e, pertanto, è necessario impegnarsi per creare le condizioni giuridiche, economiche e finanziarie per lo sviluppo e il consolidamento dell’economia sociale all’interno del mercato unico, affinché questa dispieghi tutto il suo potenziale in termini di contributo alla crescita occupazionale e di maggiore inclusione dei target più vulnerabili. Tra le precondizioni di un’economia sociale realmente inclusiva, resiliente e sostenibile vi è l’accesso ai finanziamenti da parte delle imprese del settore in ogni fase del loro ciclo di vita, che non sempre è garantito.
Le medesime considerazioni si rinvengono nel Piano d’azione per l’economia sociale8, lanciato dalla Commissione europea a dicembre 2021. Un’intera sezione del piano è dedicata alla necessità di offrire opportunità di crescita ai soggetti dell’economia sociale migliorando ovunque l’accesso ai finanziamenti9. Come noto, il piano d’azione mira a potenziare l’innovazione sociale e, al contempo, a sostenere lo sviluppo dell’economia sociale rafforzandone il potere trasformativo su economia e società10, anche grazie alle misure previste che dovrebbero attuare, tra le altre, i principi prioritari del pilastro europeo dei diritti sociali11 nonché gli obiettivi fissati per il 2030 in materia di occupazione e di riduzione della povertà12. L’economia sociale, come si legge nel piano d’azione, è l’elemento unificante l’azione degli Stati membri nell’ambito della prestazione di servizi sociali e per l’inclusione. Gli attori dell’economia sociale, infatti, si pongono l’obiettivo di coniugare qualità e personalizzazione dei servizi offerti con l’efficienza dei costi, al fine di favorire l’integrazione dei gruppi più vulnerabili nel mercato del lavoro e nella società, più in generale13. Il Piano d’azione per l’economia sociale prende le mosse da due precedenti iniziative della Commissione europea, l’iniziativa per l’imprenditoria sociale e quella dedicata a Start-up e scale-up, rispettivamente del 2011 e del 2016. L’intento della Commissione, come enunciato nel citato piano d’azione, era quello di lanciare entro il 2022 nuovi prodotti finanziari all’interno del programma InvestEU, al fine di mobilitare finanziamenti privati in risposta alle esigenze delle imprese sociali nelle rispettive fasi di sviluppo14. La Commissione, inoltre, si impegna a condurre valutazioni periodiche sulle carenze del mercato e le situazioni di investimento non ottimali con cui si confrontano i soggetti dell’economia sociale, sia in termini di debito sia di capitale proprio. La prima valutazione sull’attuazione del piano d’azione è attesa entro il 2025 con la pubblicazione di una relazione della Commissione sui progressi compiuti e sui nuovi possibili sviluppi.
In attuazione del piano d’azione per l’economia sociale, il 13 giugno 2023 la Commissione ha adottato la proposta di raccomandazione del Consiglio sullo sviluppo di condizioni quadro per l’economia sociale, che mira a promuovere l’accesso al mercato del lavoro e l’inclusione sociale attraverso l’integrazione dell’economia sociale nelle politiche degli stati membri e la creazione di misure di sostegno mirate, nonché di un ambiente favorevole allo sviluppo e rafforzamento del settore. Si raccomanda alla Commissione di implementare misure di sostegno e favorire contesti finanziari, amministrativi e giuridici adeguati alle peculiarità dei modelli dell’imprenditoria sociale affinché sia possibile valorizzare le potenzialità dell’economia sociale in ogni ambito: nella creazione di occupazione per le persone vulnerabili, nello sviluppo di nuove competenze e capacità, nel miglioramento della coesione territoriale, della democrazia economica, della neutralità climatica e dello sviluppo sostenibile. I paesi membri sono invitati dal Consiglio europeo a sviluppare e attuare strategie nazionali per l’economia sociale in collaborazione con i portatori di interessi di settore15.
Tra gli impegni che il Consiglio richiede alla Commissione rientra “il miglioramento costante dell’accesso ai finanziamenti per le imprese sociali e altri soggetti dell’economia sociale, ad esempio mediante i prodotti finanziari di cui al programma InvestEU”. Dal canto loro gli stati membri dovrebbero facilitare l’accesso ai finanziamenti creando un ambiente favorevole alla finanza sociale ad ogni livello (nazionale, regionale e locale) utilizzando al meglio i finanziamenti messi a disposizione dalla politica di coesione, compreso il Fondo sociale europeo Plus (FSE+), nonché avvalendosi dell’opportunità della garanzia dell’UE su nuovi strumenti finanziari da creare nel “compartimento Stati membri” di InvestEU con parte dei fondi della coesione 2021-2027 nazionali e/o regionali e di quelli del dispositivo per la ripresa e la resilienza16.
Il pacchetto di misure di promozione dell’economia sociale e degli investimenti sociali era stato preceduto, nell’ambito del quadro finanziario pluriennale 2014-2020, dal programma per l’occupazione e l’innovazione sociale (EaSI), a gestione diretta dell’UE, che ha attuato tra le altre un insieme di misure per l’accesso ai finanziamenti da parte delle imprese sociali e per consolidare il settore della microfinanza, migliorando la capacità istituzionale delle istituzioni di microfinanza. Il sostegno di EaSI comprendeva garanzie sui prestiti, investimenti azionari per la capacity building degli intermediari finanziari, sovvenzioni per la creazione di mercati finanziari sociali e per la riduzione dei costi di transazione degli investimenti, nonché servizi di consulenza (un ruolo rilevante è stato svolto dalle banche etiche).
In uno studio sul mercato dei finanziamenti alle imprese sociali (2019)18 si calcola il gap tra la domanda e l’offerta di finanziamenti rimborsabili per le imprese sociali, in termini di accesso ai finanziamenti sia tramite debito sia tramite capitale proprio. Il deficit di finanziamento delle imprese sociali è stato stimato in quasi un miliardo di euro all’anno a livello dell’Unione, mentre nel settore della microfinanza tale divario è stato stimato intorno ai 12,9 miliardi di euro annui a livello europeo.
- Il programma InvestEU: successi e possibili fallimenti di mercato
Il programma InvestEU19, nato nel 2021 quale dispositivo “ombrello” della Commissione europea, riunisce tutti i precedenti strumenti finanziari dell’UE con l’obiettivo di semplificare l’accesso ai finanziamenti e gli investimenti in imprese e progetti europei. Il programma è costituito da tre componenti: il Fondo InvestEU, l’InvestEU Advisory Hub (polo di consulenza) e il Portale InvestEU. Il Fondo InvestEU è messo a terra attraverso partner finanziari della Commissione, cosiddetti detti “partner esecutivi” (implementing partners) che investono in progetti, beneficiando della garanzia di bilancio dell’UE volta a migliorare la capacità dei partner esecutivi di sostenere i rischi, nonché a mobilitare almeno 372 miliardi di euro di investimenti aggiuntivi nel settennio di programmazione (2021-2027). Nel paragrafo si presentano i principali risultati della valutazione intermedia del programma InvestEU, pubblicata a luglio 2024, con attenzione specifica alla “finestra investimenti sociali e competenze” (social investments and skills window).
2.1 Le principali evidenze dalla valutazione intermedia del programma
La valutazione intermedia del programma InvestEU si basa su uno studio indipendente condotto da ICF SA20 su incarico della Commissione europea21. Il periodo di riferimento è di circa due anni e prende in esame dati e risultati conseguiti dall’avvio del programma nel 2021 e fine 2023. Nonostante il periodo di attuazione sia inferiore a due anni e il portafoglio di progetti sia ancora in fase di sviluppo, la valutazione fornisce approfondimenti e feedback su alcuni aspetti chiave dello strumento, tra i quali l’innovatività. La visualizzazione che segue (figura 1) illustra quali strumenti e programmi preesistenti sono confluiti in InvestEU ai sensi del regolamento istitutivo del programma.
Dalla valutazione intermedia il Fondo InvestEU, al 31 dicembre 2023, risulta aver conseguito un livello di attuazione avanzato con il 90% della garanzia UE disponibile (pari 28,79 miliardi di euro22) assegnata a 16 partner esecutivi. L’allocazione indicativa delle garanzie di bilancio UE tra le quattro finestre di policy del programma è quella che appare nella figura 2.
Circa l’80% della garanzia allocata per le operazioni nelle quattro “finestre politiche” (policy windows) del programma è stato già approvato, per un importo pari a circa 20 miliardi. Di queste operazioni, il 30% è stato sottoscritto dai partner esecutivi del programma. A fine 2023 risultano, inoltre, istituiti sei “compartimenti degli Stati membri” che rispondono a specifiche esigenze nazionali. Nella figura 3, l’effettiva distribuzione percentuale della garanzia InvestEU tra le diverse finestre del Programma: la finestra politica che attrae la maggior quota di garanzia è quella delle infrastrutture sostenibili (39,8%), mentre quella degli investimenti sociali e competenze rimane è di poco superiore al 7% (sull’11% disponibile da regolamento istitutivo del programma). Le due finestre dedicate alle PMI e alla ricerca, innovazione e digitalizzazione hanno ottenuto rispettivamente il 28,7% e il 24,4% di garanzie UE.
Nella figura 4, alcuni dati sull’attuazione in relazione alla capacità del programma di creare occupazione (3,4 milioni di posti di lavoro), di sostenere gli investimenti nella transizione digitale (quasi 11 miliardi di euro), di mobilizzare risorse per la transizione industriale (circa 53 miliardi), di contribuire alla diffusione dell’housing sociale, all’incremento della produzione di energia rinnovabile e alla capacità di raggiungere i beneficiari finali del microcredito (44.668 beneficiari di microcredito).
La valutazione intermedia riporta le soluzioni di finanziamento che i partner esecutivi di InvestEU offrono ai “clienti” in risposta alle diverse esigenze del mercato. Tra i prodotti unici più interessanti figurano l’on-lending per microfinanza e edilizia sociale (CEB)23, le energie rinnovabili (BEI), il debito di rischio (BEI), la cartolarizzazione verde (BEI), le garanzie specifiche per progetti (CDP e BEI), il credito privato e gli investimenti per la capacity building degli intermediari finanziari (FEI), il private equity (InvestNL). La gamma di prodotti offerti sembra rispondere efficacemente a un ampio spettro di esigenze, dai grandi progetti infrastrutturali ai finanziamenti per le diverse fasi di crescita di un’impresa. Tuttavia, lo studio valutativo nel rilevare possibili rischi di concorrenza di mercato tra i diversi partner esecutivi di InvestEU suggerisce, in prospettiva, di garantire complementarità e coordinamento tra i prodotti offerti (assicurando sempre l’allineamento con le esigenze del mercato). Si rileva come i prodotti finanziari possono essere complementari anche quando si rivolgono allo stesso settore, come nel caso di FEI e la CEB che, pur promuovendo entrambi, la microfinanza lo fanno con prodotti diversi: il FEI offre garanzie con un tetto massimo, mentre la CEB fornisce prestiti diretti alle istituzioni di microfinanza. Ancora, entrambi si rivolgono a un ampio gruppo di intermediari, istituzioni di microfinanza, organizzazioni no-profit e altre istituzioni finanziarie non bancarie; ma il FEI sostiene anche le banche commerciali che utilizzano la garanzia per espandersi nel settore della microfinanza e microcredito, e il prodotto di investimento per lo “sviluppo delle competenze” che mira a migliorare la capacità istituzionale degli intermediari finanziari che operano nei settori della microfinanza, del finanziamento delle imprese sociali e/o delle competenze, dell’istruzione e della formazione.
Da ultimo, la valutazione segnala come le opzioni di blending nell’ambito di InvestEU si stanno dimostrando uno strumento flessibile, efficiente ed efficace per sostenere gli investimenti in ambiti cruciali. Alcune iniziative innovative, come quelle promosse con il Fondo sociale europeo Plus (FSE+), comparto EaSI, combinano risorse settoriali dell’UE con la garanzia di InvestEU per fornire un sostegno misto ai beneficiari, riducendo così il rischio e incentivando gli investimenti (anche di piccola entità).
BOX 1 - La valutazione ex post del programma EaSI
La valutazione conclusiva del programma (2024)17 ha evidenziato l’efficacia del sostegno offerto agli intermediari finanziari per raggiungere le persone con difficoltà di accesso ai finanziamenti per la creazione/sviluppo d’impresa e per fornire finanziamenti alle imprese sociali. Gli accordi con gli intermediari finanziari, anche tramite il FEI, hanno permesso di erogare un numero maggiore di prestiti ai beneficiari finali e di ottenere una maggiore liquidità rispetto a quanto previsto. Il numero di microprestiti erogati, infatti, è passato da “0” - al lancio del primo strumento di microfinanza della Commissione (Progress Microfinance Facility) che ha erogato 32.000 prestiti in 20 Paesi tra il 2010 e il 2014 -, a circa 97.000 microprestiti nel 2020 attraverso l’asse microfinanza e imprenditoria sociale di EaSI. Grazie al coinvolgimento del FEI, tra il 2014 e il 2020, il programma EaSI ha potuto raggiungere 30 paesi grazie sia all’aumento del budget sia all’estensione geografica ai Paesi candidati, potenziali candidati e SEE-EFTA. Questi strumenti finanziari hanno colmato un vuoto individuato nei corrispondenti mercati della microfinanza e dell’imprenditoria sociale. I programmi hanno ottenuto questo risultato riducendo i rischi per gli intermediari finanziari, facilitando l’accesso e la disponibilità di finanziamenti per disoccupati, persone svantaggiate, microimprese e imprese sociali. La valutazione indica che uno dei risultati chiave di EaSI è l’effettivo contributo al potenziamento degli ecosistemi della microfinanza e dell’imprenditoria sociale; tuttavia, questo non può essere considerato come obiettivo conseguito in modo omogeneo nei diversi Stati membri. Ha influito fortemente la diversa partecipazione territoriale agli inviti a presentare proposte lanciati dal programma nei suoi tre Assi (Progress, Eures e Microfinanza e imprenditoria sociale), non ultimo la diversa distribuzione degli intermediari finanziari che hanno beneficiato del supporto specifico dell’Asse microfinanza e imprenditoria sociale. Tra le debolezze individuate dalla valutazione la scarsa sinergia tra il programma e il Fondo sociale europeo 2014-2020, che potrebbe dipendere dalla scarsa proattività delle autorità di gestione del FSE (nazionali e regionali) nel disseminare i risultati di EaSI per la scalabilità delle innovazioni sociali sperimentate in quest’ultimo.
2.2 La finestra investimenti sociali e competenze di InvestEU
Con specifico riferimento al tema di questo contributo, la valutazione rileva che a fine 2023 il comitato per gli investimenti del programma aveva approvato 2,7 i miliardi di finanziamenti per gli investimenti sociali e competenze, per un importo di garanzia dell’UE pari a 1,47 miliardi. Come visto nel precedente paragrafo, si tratta di circa il 7% del totale della garanzia UE disponibile per la finestra “sociale” (11%) nell’intero periodo di programmazione (2021-2027). È dunque necessario aumentare gli sforzi da parte di tutti i soggetti interessati, affinché il totale delle risorse destinate alla finestra investimenti sociali e competenze siano messe a terra. Nel dettaglio, le operazioni approvate per questa finestra di policy sono di vario tipo e fanno capo a cinque partner esecutivi (tabella 1). Si tratta in totale di 17 operazioni quadro (tra cui 3 operazioni multi-finestra) e 19 operazioni autonome. Il 40% dei finanziamenti approvati (operazioni) è stato sottoscritto entro la fine del 2023 (tabella 2) per un totale di 85 sotto-operazioni e 13 operazioni autonome.
Quanto alla gamma di prodotti sviluppati dai cinque partner esecutivi a supporto delle attività del settore sociale (tabella 3), dalla lettura della valutazione intermedia si evince che il FEI è il partner più vivace in questa finestra. Infatti, ha creato due prodotti di garanzia di portafoglio specializzati: uno per le microimprese e le imprese sociali e un secondo per finanziare le “competenze” (per studenti universitari, discenti, imprese/forza lavoro, enti di istruzione/formazione e altri fornitori di servizi). Entrambi i prodotti di garanzia poggiano sulla garanzia del comparto EaSI24 del FSE+ e sul progetto pilota di “garanzie per le competenze e l’istruzione” lanciato nell’EFSI nel 202025 e in seguito ampliato in InvestEU. In aggiunta, il FEI fornisce investimenti attraverso il debito subordinato per la capacity building degli intermediari finanziari: a) investimenti per lo sviluppo organizzativo e l’espansione dell’intermediario finanziario, tra cui l’espansione delle filiali, l’aumento di scala o la costruzione di infrastrutture informatiche (ad es.: mobile banking), investimenti in risorse umane (assunzione e formazione del personale); b) rafforzamento delle capacità operative e istituzionali utili per la sostenibilità dell’intermediario finanziario, comprese le Greenfield Institutions; c) rafforzamento della capacità di indebitamento degli intermediari finanziari, e mantenimento di un profilo socio-commerciale equilibrato.
Le operazioni approvate nell’ambito della finestra investimenti sociali e competenze comprendono ambiti critici (tabella 4) come il miglioramento dell’accesso ai finanziamenti per i soggetti dell’economia sociale (comprese le microimprese e le imprese sociali) nonché per il conseguimento di finalità sociali, quali la riqualificazione, l’istruzione e l’edilizia abitativa a prezzi accessibili. Queste iniziative sono sostenute sia dal FEI che dalla CEB con prodotti finanziari distinti. Il FEI fornisce garanzie di portafoglio e investimenti azionari indiretti, mentre il CEB offre prestiti diretti. Inoltre, i prestiti della CDC sostengono la rigenerazione sociale urbana.
2.3 Il compartimento degli Stati membri
Tema Come noto, il programma prevede la possibilità per gli stati membri di istituire un “compartimento Stato membro” destinando al Fondo InvestEU una parte dei loro fondi di gestione condivisa, o dei fondi dello strumento di ripresa e resilienza (RRF) e/o delle risorse proprie. La logica alla base del compartimento Stato membro è di offrire ai paesi europei la flessibilità necessaria per rispondere a specifiche esigenze e priorità nazionali, sfruttando al contempo i benefici della garanzia dell’UE (effetto leva, uso di prodotti pronti, ecc.). Il compartimento Stato membro rappresenta una novità di InvestEU e si basa sugli apprendimenti dell’iniziativa per le piccole e medie imprese (PMI Initiative)26. L’assegnazione di fondi strutturali e nazionali agli strumenti finanziari dell’UE è stata incoraggiata fin dai primi anni 2000, con l’obiettivo di aumentare l’efficienza e l’effetto leva dei fondi europei. L’introduzione del comparto stati membri in InvestEU mira a semplificare e a fornire una gamma più ampia di opzioni di sostegno per soddisfare le diverse esigenze di investimento degli stati membri. A seconda degli obiettivi di ciascun Paese, il comparto Stati membri può essere utilizzato per integrare i prodotti dell’UE preesistenti o per offrire prodotti su misura.
A fine 2023, solo sei paesi europei avevano firmato un accordo di contribuzione con la Commissione27 per un valore complessivo di risorse nazionali pari a 1,5 miliardi di euro e una capacità di garanzia pari a 1,7 miliardi (tutti gli accordi sono stati firmati nel 2023). Anche la Spagna intende creare un comparto nazionale con un contributo di 500 milioni di euro dalle risorse dello strumento di ripresa e resilienza del paese. Quanto alla finalità di questi sei comparti, essi si concentrano sul finanziamento delle piccole e medie imprese ricorrendo principalmente alla garanzia di portafoglio per gli investimenti sostenibili, la digitalizzazione, la competitività. La maggior parte dei comparti stato membro attivati contribuisce a prodotti finanziari creati nell’ambito della finestra di policy PMI o della finestra investimenti sociali. Nella maggior parte dei casi, si tratta di integrazioni di prodotti esistenti nei comparti dell’UE del programma.
La valutazione ha rilevato che, ad esempio, in Romania il comparto stato membro è utilizzato per prodotti finanziari già esistenti, come la Garanzia di sostenibilità del FEI e la Garanzia verde non vincolata della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERSs). Sebbene entrambi mirino a sostenere iniziative verdi, il prodotto della BERS è più strettamente incentrato su progetti relativi all’efficienza energetica, alle energie rinnovabili negli edifici e ai trasporti sostenibili. Il prodotto del FEI, invece, ha una portata più ampia, dagli sforzi di adattamento ai cambiamenti climatici, al ripristino della biodiversità e alla conservazione degli ecosistemi. Analogamente, in Bulgaria, la Garanzia per gli investimenti sostenibili si concentra sulla gestione dei rifiuti e delle acque, sulla qualità dell’aria e sul sostegno al trasporto multimodale. In questo paese il comparto stato membro è utilizzato per due prodotti di garanzia incentrati sulle piccole e medie imprese: la Garanzia per la competitività delle PMI del FEI e un’altra sviluppata dalla banca bulgara per lo sviluppo. Entrambi mirano a migliorare l’accesso delle PMI ai finanziamenti, ma il prodotto della banca bulgara per lo sviluppo prevede anche il sostegno all’innovazione, alla digitalizzazione, alla transizione verde e alle imprese della cattura e stoccaggio del carbonio. L’Italia non ha ancora esercitato l’opzione compartimento Stati membri né a livello centrale né in quello regionale. Eppure questa opportunità potrebbe favorire la messa a terra di strumenti maggiormente rispondenti alle esigenze locali sia di microcredito sia di crescita dell’economia e imprenditoria sociale o con finalità sociali.
2.4 L’analisi controfattuale nella valutazione intermedia
Un contributo alla comprensione del reale impatto del programma InvestEU sui territori è offerto dall’analisi controfattuale della valutazione intermedia. Nelle interviste le istituzioni di microfinanza hanno affermato che il design di InvestEU è poco adatto alle loro necessità (offerta di garanzie). Alcune non hanno avviato contatti con i partner esecutori di InvestEU perché avevano bisogno di capitale di finanziamento e non di garanzie, oppure perché la procedura era troppo complessa. In alcuni casi, i requisiti per accedere al finanziamento sono risultati troppo difficili sia per le istituzioni di microfinanza sia per i destinatari finali. Inoltre, mentre nel programma EaSI, dopo la richiesta di garanzia le istituzioni di microfinanza potevano coprire una percentuale dell’importo di default detraendola dall’importo trasferito, nel programma InvestEU ciò non è possibile. Gli intervistati hanno sottolineato che in InvestEU l’onere amministrativo e di rendicontazione è maggiore che nei precedenti programmi. Ancora, nell’ambito di InvestEU il riacquisto del credito è consentito solo se la quota destinata a questa operazione è inferiore o uguale al 10% del nuovo credito. Tuttavia, questa percentuale è giudicata troppo bassa, poiché l’attività di alcuni clienti della microfinanza cresce più rapidamente del previsto e può accadere che abbiano bisogno di accedere a un nuovo microcredito quando il primo credito è stato rimborsato al 50%. I rappresentanti delle istituzioni di microfinanza hanno anche indicato gli aspetti positivi del programma ombrello. In primo luogo, i prodotti finanziari di InvestEU hanno consentito di ridurre i costi di finanziamento, i margini e i costi del rischio di credito, nonché i requisiti di capitale. In secondo luogo, la garanzia finanziaria in InvestEU ha permesso ad alcune istituzioni di microfinanza di accedere a linee di credito delle banche a prezzi di mercato (circostanza che non si sarebbe verificata senza il supporto di InvestEU). Infine, senza la garanzia di InvestEU gli intermediari finanziari più piccoli non sarebbero stati in grado di sviluppare nuovi prodotti o di proseguire la loro distribuzione. I limiti delle istituzioni di microfinanza nei confronti del programma InvestEU sono piuttosto evidenti anche nei confronti degli altri strumenti offerti dal programma: il Portale (InvestEU Portal) e il servizio di consulenza (advisory hub). Nel primo caso, il Portale non è utilizzato per la mancata comprensione della sua utilità e per la difficoltà di consultazione. Nel secondo caso, molti non hanno utilizzato l’Advisory Hub perché non adeguatamente presentato nelle finalità e nella tipologia di servizi offerti (anche le banche hanno sottolineato che il servizio non è stato adeguatamente presentato nel negoziato con la BEI che precede la sottoscrizione dell’accordo come Partner esecutori). Infine, ma non ultimo, i membri del comitato di investimento di InvestEU ritengono che ci sia una difficoltà intrinseca nello sviluppo della “finestra investimenti sociali e competenze” perché si tratta di un settore dominato da investitori pubblici o semi-pubblici, dove non sempre si riescono a ottenere finanziamenti privati. Una proposta potrebbe essere di coinvolgere maggiormente le fondazioni filantropiche e di dare maggiore visibilità alla finestra sociale e sue buone prassi, per un migliore utilizzo delle risorse disponibili.
BOX 2 - Blending a sostegno di microfinanza, microimpresa e imprenditoria sociale
Una nuova iniziativa di blending che consentirà al FEI e alla CEB di rafforzare il sostegno alle istituzioni di microfinanza, alle microimprese e alle imprese sociali. Un contributo di 20 milioni di euro, proveniente dalla sezione EaSI del Fondo sociale europeo Plus 2021-2027, andrà a integrare i prodotti finanziari della “finestra per gli investimenti sociali e le competenze” di InvestEU con una componente a fondo perduto (la novità sembra rispondere alle carenze di mercato evidenziate dalla valutazione finale del programma EaSI, 2024). L’obiettivo è quello di accrescere l’impatto dei prodotti InvestEU esistenti per sviluppare ulteriormente il mercato degli investimenti sociali e rafforzare l’ecosistema della microfinanza, nonché fornire ulteriore sostegno ai beneficiari finali, in particolare alle istituzioni di microfinanza, alle microimprese e alle imprese sociali. Il tipo di sostegno fornito in questa operazione di blending si attua con sovvenzioni o altri tipi di sostegno a fondo perduto (sostegno ai costi di transazione, sovvenzioni agli investimenti, abbuoni di interesse, servizi per lo sviluppo aziendale e le garanzie). Si intende così ridurre il rischio di investimenti altrimenti considerati troppo rischiosi. È previsto che l’attuazione e i fondi citati siano affidati al FEI e alla CEB, già partner esecutivi di InvestEU, che forniranno prodotti finanziari rispondenti (prestiti e azioni) alle esigenze di investimenti nel settore dell’economia sociale, delle imprese sociali e della microfinanza, e di conseguenza dei gruppi bersaglio (persone vulnerabili, donne, giovani, disoccupati di lungo periodo, migranti, ecc.). Nelle intenzioni della Commissione europea, pertanto, questa azione contribuisce all’attuazione dei principi del pilastro europeo dei diritti sociali, in particolare la parità di genere, le pari opportunità, il sostegno attivo all’occupazione e l’occupazione sicura e adattabile. I dettagli relativi alla struttura finanziaria sottostante, compreso l’accordo di condivisione del rischio tra Commissione, FEI e CEB e le norme di ammissibilità relative alle operazioni di blending, saranno specificati in una modifica degli accordi di garanzia originari sottoscritti, rispettivamente, il 7 marzo 2022 e il 28 novembre 2022 nell’ambito della finestra investimenti sociali e competenze di InvestEU.
2.5 Sviluppi futuri in InvestEU
Uno dei più interessanti sviluppi osservati nel programma InvestEU è il blending. Il programma fornisce un quadro giuridico semplificato per le “combinazioni” con altre sovvenzioni e strumenti finanziari da altri programmi dell’UE, con garanzia di InvestEU, offrendo altresì la possibilità di erogare nell’ambito di InvestEU strumenti finanziari e sovvenzioni di altri programmi dell’UE (senza l’utilizzo del sostegno di InvestEU). InvestEU consente di combinare le sovvenzioni con la garanzia di bilancio e gli strumenti finanziari del programma per fornire “finanziamenti misti” o finanziamenti agevolati, nuovi. In questo modo si combina il sostegno rimborsabile e non rimborsabile fornito al beneficiario finale per ottenere la necessaria riduzione del rischio.
Conclusioni
L’economia sociale contribuisce alle strategie dell’Unione europea per promuovere l’inclusione dei gruppi svantaggiati e sottorappresentati nella società e nell’occupazione. Gli attori dell’economia sociale (imprese, fondazioni, cooperative, associazioni) favoriscono la riduzione delle disuguaglianze, come nel caso del divario di genere nel mercato del lavoro, grazie all’assunzione diretta di una quota consistente di donne sia in virtù dell’erogazione di servizi di assistenza che consentono ai prestatori di assistenza, in maggior parte donne, di accedere al mercato del lavoro. Attraverso iniziative di partenariato, autorità pubbliche e soggetti dell’economia sociale sono divenuti player essenziali del mercato europeo dei servizi, fornendo assistenza di alta qualità ed economicamente accessibile, garantendo occupazione sostenibile, offrendo formazione sul posto di lavoro e programmi di apprendimento adeguati ai bisogni dei singoli e delle economie locali.
Abbiamo visto come InvestEU presenti dei possibili fallimenti di mercato nella finestra sociale del programma, da prevenire indirizzando una quota più consistente di capitali pubblici e privati verso gli investimenti sociali, facendo leva sugli strumenti di mercato e sul supporto consulenziale, favorendo lo sviluppo dell’economia sociale e in particolare dell’impresa sociale.
Storicamente, gli enti dell’economia sociale e gli investimenti sociali si sono affidati ai finanziamenti del settore pubblico o ai fondi filantropici. Gli strumenti di mercato stanno lentamente iniziando ad affermarsi in questo settore, ma la loro adozione incontra diversi ostacoli, ad esempio, la scarsa capacità degli attori del settore di utilizzarli, la presenza di modelli di business poco evoluti, i bassi rendimenti finanziari degli investimenti sociali. Per fare il salto di qualità definitivo occorrerebbe, da un lato, affiancare gli attori del settore con adeguati servizi di consulenza e, dall’altro lato, mettere a disposizione prodotti finanziari ad hoc per gli intermediari finanziari e i beneficiari finali.
Nelle intenzioni della Commissione, il polo consultivo di InvestEU (Advisory Hub) fornisce sostegno agli intermediari finanziari ammissibili al programma e, al contempo, i partner esecutivi di InvestEU garantiscono che gli intermediari finanziari - che erogano finanziamenti per gli investimenti sociali - siano facilmente identificabili da parte dei potenziali beneficiari, anche attraverso il portale InvestEU e lo sportello per l’economia sociale. Questo ruolo però non appare ancora pienamente ed efficacemente svolto dal polo consultivo del programma. La maggior parte dei partner esecutivi di InvestEU (CDP, CEB e FEI) si confronta con un’elevata richiesta di prodotti dedicati nell’ambito della finestra investimenti sociali e competenze, ma non sembrano offrire i prodotti di cui i beneficiari finali avrebbero maggior bisogno (in particolare microcredito e prestiti a fondo perduto).
D’altra parte, gli investimenti sociali sostenuti dalla BEI, in particolare quelli per le infrastrutture sociali, tendono a essere realizzati prioritariamente dal settore pubblico che non necessita della garanzia di InvestEU, la quale è viceversa necessaria per gli investimenti sociali effettuati dal settore privato (l’utilizzo di questa finestra del programma da parte della BEI è stato finora più lento).
Le aspettative del settore dell’economia sociale sono riposte ora nell’operazione di blending tra EaSI/FSE+ e InvestEU (vedi par. 2.4), per cui sarà importante dare risalto all’utilizzo del contributo di 20 milioni di euro per l’integrazione del fondo perduto nei prodotti finanziari della finestra investimenti sociali e competenze, da parte dei partner esecutori FEI e CEB.
Un ulteriore supporto al settore e alla capacità di erogazione di microcrediti e prestiti da parte dei sistemi finanziari (istituzioni di microfinanza, banche tradizionali, FEI, ecc.) potrebbe venire dal “compartimento Stati membri”, ma questa opportunità dovrebbe essere maggiormente promossa presso le autorità di gestione dei fondi della politica di coesione a livello nazionale e regionale, come pure presso le unità di missione del PNRR; nonché presso le direzioni generali della Commissione europea che a diverso titolo interloquiscono con le citate autorità di gestione negli Stati membri (ad esempio: DG REGIO, DG EMPL, DG REFORM).
Un accenno, infine, deve essere fatto alle strategie di comunicazione. A differenza del piano Juncker (2014)28, la comunicazione sul programma InvestEU è stata meno incisiva, vuoi per una mancanza di titolarità politica vuoi per l’avvio del Next Generation EU con il dispositivo di ripresa e resilienza (RFF), che sta catalizzando l’attenzione di istituzioni e privati. Maggiori risorse potrebbero essere destinate alla promozione e comunicazione del programma e del suo impatto su economia e società, a partire dal numero di famiglie beneficiate (housing sociale), imprese sociali costituite o sviluppate, distribuzione geografica dei finanziamenti erogati, ma anche per far conoscere gli esempi di successo con video storie e schede informative. Per migliorare la riconoscibilità dell’intervento dell’UE nei territori, le operazioni finanziate dovrebbero essere sempre identificabili (tramite loghi) sui siti web.
Bibliografia essenziale
Commissione europea, Survey on the access to finance of enterprises (SAFE). Analytical Report 2024, Luxembourg, 2025.
Commissione europea, SWD (2024) 228 final, InvestEU interim evaluation – Exevutive Summary, Bruxelles, 30.09.2024
Commissione europea, Employment and social developments in Europe 2024. Upward social convergence in the EU and the role of social investment, Luxembourg, 2024
Letta, E., Much more than a market. Speed, security, solidarity. Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens, April 2024.
ICF, Interim evaluation of the InvestEU Programme. Final report, European Commissione, Brussels, 2024
COM (2024) 254 final, Report from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, The ex post evaluation of the European Union Programme for Employment and Social Innovation (EaSI) including the final evaluation of the European Progress Microfinance Facility (EPMF), Brussels, 1.7.2024
Commissione europea, Study on State aid for access to finance for social enterprises and for the recruitment of disadvantaged workers in the form of wage subsidies, Lussemburgo, European Union, 2024.
Raccomandazione del Consiglio del 27 novembre 2023 sullo sviluppo delle condizioni quadro dell’economia sociale (C/2023/1344), Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 29.11.2023.
Commissione europea, Final assessment study. Assessing and disseminating the results of the social innovation calls financed by the EU Programme for Employment and social innovation (EaSI) 2014-2020, Luxembourg, 2022.
COM (2021) 778 final, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Creare un’economia al servizio delle persone: un piano d’azione per l’economia sociale, 9.12.2021.
COM (2021) 102 final, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Piano d’azione sul pilastro europeo dei diritti sociali, 4.3.2021
Commissione europea, Mercato dei finanziamenti alle imprese sociali: analisi e opzioni realizzative raccomandate, di Spiess-Knafl W. e Scheck B, Lussemburgo, 2019.
NOTE
1 Dichiarazione sociale di Porto, 8 marzo 2021 https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2021/05/08/the-porto-declaration/
2 COM (2021) 778 final, del 9 dicembre 2021, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni “Creare un’economia al servizio delle persone: un piano d’azione per l’economia sociale”.
3 https://www.unive.it/pag/fileadmin/user_upload/ateneo/ricerca/documenti/finanziamenti/BookEasi.pdf; https://oa.inapp.gov.it/items/edd26b3c-4cf9-46c8-bac5-a14ff506fbd6
4 Raccomandazione del Consiglio del 27 novembre 2023 sullo sviluppo delle condizioni quadro dell’economia sociale (C/2023/1344), Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 29.11.2023.
5 E. Letta, Much more than a market. Speed, security, solidarity. Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU Citizens, April 2024. Il rapporto nasce su input della presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen.
6 Ibidem p. 101
7 Per economia sociale, ai sensi della raccomandazione sullo sviluppo delle condizioni quadro dell’economia sociale, si intende l’insieme di soggetti di diritto privato che forniscono beni e servizi ai propri membri o alla società, riuniti in forme organizzative quali cooperative, società mutualistiche, associazioni (anche di beneficenza), fondazioni o imprese sociali e altre forme giuridiche, che operano in conformità del primato delle persone, del fine sociale o ambientale, rispetto al profitto; nonché che reinvestono la totalità o la maggior parte degli utili e delle eccedenze per perseguire le proprie finalità sociali o ambientali e per svolgere attività nell’interesse dei loro membri/ utenti («interesse collettivo») o della società in generale («interesse generale»); e che adottano una governance democratica o partecipativa.
8 COM (2021) 778 final, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni “Creare un’economia al servizio delle persone: un piano d’azione per l’economia sociale, 9.12.2021
9 Ibidem par. 4.2 pagg.16-19.
10 Ibidem
11 Pilastro europeo dei diritti sociali https://employment-social-affairs.ec.europa.eu/policies-and-activities/european-pillar-social-rights-building-fairer-and-more-inclusive-european-union_en
12 COM (2021) 102 final, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Piano d’azione sul pilastro europeo dei diritti sociali, 4.3.2021
13 Nei gruppi vulnerabili la Commissione include le persone con disabilità, gli anziani, i disoccupati di lunga durata, le persone provenienti da un contesto migratorio o appartenenti a minoranze razziali o etniche (in particolare Rom), i genitori soli, ecc.
14 Si tratta di garanzie per l’accesso al credito per le microimprese a finalità sociale, di investimenti azionari e quasi azionari nelle imprese sociali e nelle imprese a impatto sociale, di investimenti di capitale negli intermediari finanziari.
15 In Italia è stato istituito, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, il Consiglio nazionale del Terzo settore, che promuove il dialogo tra autorità pubbliche e soggetti dell’economia sociale. Ne fanno parte oltre 70 soggetti.
16 Per maggiori dettagli sul compartimento Stati membri si veda oltre par. 2.3.
17 COM (2024) 254 final, Report from the Commission to the European parliament, the Council, the European economic and social committee and the Committee of the regions, The ex post evaluation of the European Union Programme for Employment and Social Innovation (EaSI) including the final evaluation of the European Progress Microfinance Facility (EPMF), 1.7.2024.
18 Commissione europea, Mercato dei finanziamenti alle imprese sociali: analisi e opzioni realizzative raccomandate, di Spiess-Knafl W. e Scheck B, Lussemburgo, 2019.
19 Regolamento (UE) 2021/523 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 marzo 2021 che istituisce il programma InvestEU e che modifica il Regolamento (UE) 2015/1017.
20 ICF, Interim Evaluation of the InvestEU Programme. Final report, European Commission, July 2024.
21 Il programma InvestEU è gestito dalla DG Affari economici e finanziari (DG ECFIN) della Commissione europea.
22 Il totale è comprensivo del Comparto dell’UE e del Comparto Stati membri, nonché delle integrazioni da altri programmi e contributi di Norvegia e Islanda.
23 Banca di sviluppo del Consiglio europeo
24 Il FEI dopo la chiusura del programma EaSI 2014-2020 ha continuato a gestire gli strumenti per la microfinanza e l’imprenditoria sociale nella finestra InvestEU introducendone di nuovi in collaborazione con istituzioni di microfinanza e istituti bancari nei diversi Stati membri.
25 Fondo europeo per gli investimenti strategici (EFSI), il fulcro del piano di investimenti per l’Europa, volto a stimolare la crescita economica e la competitività a lungo termine dell’Unione europea fino al 2020.
26 SMEs Initiative, lo strumento finanziario congiunto della Commissione e di BEI-FEI sostenuto con risorse finanziarie degli stati membri provenienti dai fondi strutturali e di investimento europei (ESIF) e cofinanziata dall’Unione europea attraverso i programmi COSME e Horizon 2020.
27 Si tratta di Bulgaria, Cechia, Grecia, Finlandia, Malta, Romania.
28 Varato dal Consiglio europeo a dicembre 2014, prevedeva l’attivazione di 315 miliardi di euro nel triennio successivo, come risposta alla crisi economico-finanziaria iniziata nel 2008. Si basava sul fondo di garanzia EFSI (European fund for strategic investments) di 21 miliardi (16 Commissione UE, 5 BEI) https://www.mef.gov.it/export/sites/MEF/inevidenza/documenti/SCHEDABEIMEF.pdf