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La programmazione 2021-2027 a sostegno dell’autoimpiego e della creazione di impresa: risorse programmate e suggerimenti dall’esperienza

Sara Gaudino

La politica di Coesione promuove e sostiene, da più cicli di programmazione, l’avvio di attività di lavoro autonomo e la creazione di impresa con fondi europei e nazionali. Le risorse, veicolate tramite molteplici strumenti di scala sovraregionale, regionale e locale, sono indirizzate in maniera significativa verso le regioni del Mezzogiorno.

Le misure sin qui sperimentate nell’ambito della Coesione mirano a molteplici finalità: riduzione della disoccupazione, promozione dell’imprenditorialità, rafforzamento del sistema produttivo, emersione del lavoro non regolare, accesso al credito da parte di soggetti che non possono prestare garanzie, inclusione sociale; alcune iniziative rientrano anche in programmi più ampi e articolati come, ad esempio, quelli ideati per contrastare lo spopolamento dei territori, per rifunzionalizzare aree inutilizzate o per valorizzare il potenziale di luoghi di interesse culturale e turistico.

Le misure per la creazione di impresa e per il sostegno all’avvio di lavoro autonomo si collocano di fatto a metà strada tra gli interventi per il rafforzamento e la competitività dei sistemi produttivi e le misure attive in favore dell’occupazione. Nel primo caso il focus è sul sostegno a un’idea imprenditoriale valutandone la fattibilità, favorendone la realizzazione e riducendo le cosiddette barriere all’ingresso; nel secondo prevalgono la dimensione soggettiva e l’esigenza di sostenere l’imprenditorialità, anche attraverso attività di orientamento, di indirizzo e di carattere formativo.

Nella pratica è difficile ritrovare una demarcazione netta tra le modalità di sostegno: incentivi finanziari, servizi reali e misure di accompagnamento sono spesso variamente combinati negli strumenti disponibili.

Nel ciclo di programmazione 2014-2020, ormai concluso, la nascita e il consolidamento delle Micro, Piccole e Medie Imprese era uno dei risultati attesi (RA 3.5) dell’Accordo di Partenariato associato all’Obiettivo Tematico 3 Competitività delle piccole e medie imprese in ambito FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale). Sono stati attuati oltre 13.500 progetti per un costo coesione di circa 362 milioni di euro¹. Per le finalità di promozione dell’imprenditorialità e del lavoro autonomo sono state mobilitate anche risorse del Fondo Sociale Europeo (FSE) che ha sostenuto progetti attuati nell’ambito dell’Obiettivo tematico 8 Promuovere un’occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori e dell’Obiettivo tematico 9 Promuovere l’inclusione sociale e combattere la povertà e ogni discriminazione.

Sempre nel ciclo 2014-2020, un contributo a questi stessi obiettivi molto rilevante è stato fornito dal Fondo Nazionale per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) che, con una dotazione programmatica di 1.250 milioni di euro, finanzia dal 2018 una misura dedicata, denominata Resto al Sud, che ha sostenuto a oggi 11.580 progetti per circa 645 milioni di euro² e la cui attuazione, in ragione delle risorse programmate ancora disponibili, interesserà anche il ciclo di programmazione 2021-2027.

Nel ciclo di programmazione 2021-2027 si conferma l’importanza del tema della creazione di impresa e della promozione dell’autoimpiego.

La programmazione 21-27 è strutturata su 5 obiettivi di policy: OP1 Un’Europa più competitiva e intelligente; OP2 Un’Europa resiliente, più verde e a basse emissioni di carbonio; OP3 Un’Europa più connessa; OP 4 Un’Europa più sociale e inclusiva;
OP 5 Un’Europa più vicina ai cittadini. A loro volta gli OP sono articolati in più Obiettivi specifici (OS) a cui possono concorrere le linee di attività e le azioni previste dai singoli Programmi. Ciascun Programma delinea misure a cui sono associate categorie di spesa, cosiddetti “settori di intervento”, così come previsti e codificati nell’Allegato I al Regolamento UE 1060/2021.

A partire dall’articolazione finanziaria dei Programmi 2021-2027 (Nazionali – PN e Regionali -PR)³, si propone di seguito un quadro delle risorse finalizzate, al sostegno della creazione di impresa e della promozione del lavoro autonomo.

Sono state prese in considerazione e isolate le risorse attribuite ai seguenti “codici settore”: 25- Incubazione, sostegno a spin off, spin out e start-up, tipologia di spesa attivabile in via prioritaria, ma non esclusiva nell’ambito del citato OP 1; 137- Sostegno al lavoro autonomo e all’avvio di imprese da attivare in via prioritaria ma non esclusiva nell’ambito dell’OP4. Si è inoltre ritenuto opportuno, nell’ambito delle risorse programmate in OP 1, considerare le solo risorse associate all’Obiettivo specifico 1.3 Rafforzare la crescita sostenibile e la competitività delle PMI e la creazione di posti di lavoro nelle PMI, anche grazie agli investimenti produttivi; non sono invece state considerate le risorse, seppure associate allo stesso codice settore 137, ma programmate in ambito OS 1.1 Sviluppare e rafforzare le capacità di ricerca e di innovazione e l’introduzione di tecnologie avanzate in quanto destinate ad azioni di sostegno a spin off accademici o a start up innovative, ambito ritenuto fuori dal perimetro di questa ricognizione. Per un’analoga considerazione sono state escluse le risorse, associate al codice settore 137,ma destinate al sostegno della realizzazione di infrastrutture sociali per il mercato del lavoro.

Il quadro che si delinea può essere così sintetizzato: oltre 850 milioni di euro tra fondi FESR e FSE+ sono programmati per sostenere la creazione di impresa e l’autoimpiego, più in dettaglio:

• oltre 378 milioni di euro tra quota europea e quota di cofinanziamento nazionale di fonte FESR sono associati al settore “25” e programmate in ambito OS 1.3 per il sostegno alla creazione di impresa; di questa dotazione finanziaria circa 268 milioni di euro sono destinati alle regioni meno sviluppate e saranno veicolati dai relativi PR e dal PN Ricerca Innovazione e Competitività per la trasformazione verde e digitale;
• 473,5 milioni di euro, tra quota europea e quota di cofinanziamento nazionale, sono associati al settore “137” per il sostegno del lavoro autonomo e l’avvio di impresa. Alle regioni meno sviluppate sono destinati 276,2 milioni di euro. Tali risorse, in larga misura di fonte FSE+, sono programmate in ambito OS 4.1 Rafforzare l’efficacia e l’inclusività dei mercati del lavoro e l’accesso a un’occupazione di qualità (322,7 milioni di euro) e OS 4.3 dedicato alla promozione dell’inclusione socio-economica; le risorse FESR associate al codice di spesa 137 ammontano a 47 milioni di euro e sono programmate nell’ambito del citato OS 1.3.

In tale contesto, inoltre, continua a essere operativa la misura Resto al Sud finanziata dal FSC con una dotazione programmatica ancora rilevante. (v. fig.)

Vi è dunque ampio spazio per valorizzare apprendimenti frutto dell’esperienza attuativa su misure di creazione di impresa e lavoro autonomo ed evidenze rese disponibili da valutazioni sul tema⁴. Tra questi si segnalano in particolare:

L’esigenza di coordinare e di non spiazzare le misure

La rilevanza delle risorse della Coesione nei diversi cicli di programmazione destinate alla creazione di impresa e alla promozione del lavoro autonomo, da un lato, mostra l’importanza riconosciuta al tema, dall’altro, segnala l’esigenza di un’azione di raccordo e di coordinamento tra le molteplici iniziative e misure ideate e attuate nell’ambito di contenitori programmatici differenti e su diverse scale territoriali, sovraregionali, regionali e territoriali. Un confronto in sede di programmazione, oltre che un dialogo continuativo in fase di attuazione, potrebbero contribuire a contenere effetti di spiazzamento tra misure, oltre che a una migliore allocazione delle risorse, e, non ultimo, a una fruttuosa condivisione di conoscenza tra soggetti impegnati in pratiche diverse. Tale raccordo dovrebbe mirare a coinvolgere anche soggetti privati, quali ad esempio alcune Fondazioni, che gestiscono, con discreto successo, misure di incentivo e accompagnamento al lavoro autonomo e alla microimpresa rivolte in particolare a soggetti fragili in contesti economici e sociali più difficili.

L’opportunità di investire in scouting

Se l’offerta di strumenti è ampia, la potenziale domanda non sembra essere del tutto esplorata. Spesso l’esperienza attuativa e i risultati di valutazioni degli strumenti, mostrano che le misure non sempre riescono a intercettare, informare, coinvolgere l’ampio e diversificato bacino di potenziali beneficiari. Lo scouting per misure di sostegno al lavoro autonomo e alla creazione di impresa è una fase decisiva, si tende spesso a riproporre strumenti e procedure già rodate, a volte anche caratterizzati da maglie larghe in termini di requisiti richiesti ai proponenti, confidando che la possibilità di rispondere a molteplici tipologie di fabbisogni possa assicurare alti take up delle singole misure. Eppure, l’operatività di alcune azioni, spesso ideate e gestite su piccola scala territoriale, mostra come la capillare e continuativa azione di animazione territoriale possa essere decisiva per il coinvolgimento di soggetti che, altrimenti, difficilmente sarebbero stati intercettati. Talvolta è la strategia di informazione e comunicazione a fare difetto, con il rischio che opportunità e fabbisogni non si incontrino.

La possibilità di valorizzare alcune buone pratiche

Il mix agevolativo è uno dei fattori che può determinare il successo delle misure di autoimpiego e di creazione di impresa, in quanto i potenziali beneficiari, anche in ragione dell’ampiezza della platea con cui si confrontano tali tipologie di strumenti, possono contare su competenze, abilità, disponibilità economiche e strutture relazionali molto eterogenee. Non sono solo la percentuale di intensità di aiuto, l’ampiezza delle spese ammissibili a spiegare il successo di alcune misure; a fare la differenza contribuiscono anche l’efficacia dei servizi reali di accompagnamento alla presentazione della domanda, le forme di tutoraggio e di consulenza successivi all’avvio dell’iniziativa. Si tratta, tuttavia, di servizi piuttosto complicati, pochi sono i soggetti in grado di erogarli in maniera efficace e a costi accessibili. I servizi per le imprese piccole e piccolissime – tolti quelli di contabilità – necessitano spesso di essere personalizzati, di avere continuità nel tempo, oltre a basarsi su delicati rapporti di tipo fiduciario tra consulente e utente.

Vi sono interessanti esperienze di coprogettazione dei servizi con i beneficiari, oppure esperienze che hanno coniugato l’intervento formativo con un percorso guidato alla definizione del progetto di impresa e alla presentazione della domanda di agevolazione. Spesso alti tassi di mancata ammissione alle agevolazioni si associano, non tanto a iter di valutazione delle domande fortemente selettivi, quanto alla difficoltà di produrre la documentazione e di rispettare l’iter previsto. I servizi di accompagnamento alla presentazione della domanda sono poi certamente indispensabili per soggetti palesemente deboli; in questi casi svolgono un ruolo decisivo soggetti competenti sui territori in grado di accompagnare gli aspiranti lavoratori autonomi fino alla presentazione della domanda. Alcune esperienze segnalano anche l’opportunità di facilitare il networking tra le imprese beneficiarie, favorendo la creazione di micro-reti territoriali per sfruttare le potenzialità di filiera o per fare massa critica in alcuni specifici contesti settoriali e/o territoriali. Infine, un’altra leva da esplorare può essere rappresentata dalla possibilità di prevedere forme di premialità associate al conseguimento di target definiti e condivisi ex ante in fase di progettazione e monitorati nel tempo.

Per affrontare le sfide della programmazione 2021-2027, le Amministrazioni titolari dei Programmi dovranno quindi impegnarsi non solo a tradurre in termini operativi l’impegno assunto nel sostegno della creazione di impresa e del lavoro autonomo, ma dovranno anche concentrarsi sul rafforzamento del coordinamento tra le diverse misure e sull’implementazione di servizi di scouting, di accompagnamento per favorire una risposta vicina ai fabbisogni, inclusiva e capace di produrre (e misurare) impatti durevoli nel tempo.

NOTE

1 Fonte: OpenCoesione: dato al dicembre 2023. Si tratta dei progetti associati alla priorità di investimento 3a Promuovere l’imprenditorialità in particolare facilitando lo sfruttamento economico di nuove idee e promuovendo la creazione di nuove aziende e alla categoria di spesa “67 – Sviluppo dell’attività delle PMI, sostegno all’imprenditorialità e all’incubazione”.

2 Fonte: OpenCoesione, dato al dicembre 2023, https://opencoesione.gov.it/it/dati/programmi/2018FSCGIOVIMP/

3 L’articolazione finanziaria dei Programmi 2021-2027 è stata ricostruita attraverso le informazioni disponibili sul Cohesion Open Data Platform; cfr. https://cohesiondata.ec.europa.eu/cohesion_overview/21-27

4 Tra cui: ANPAL (2022), Rapporto di valutazione Garanzia Giovani. Qualità dei servizi offerti, Biblioteca ANPAL n. 23; EUTALIA (2023) Per chi e dove sono più efficaci le misure per il sostegno all’autoimpiego e alla creazione di impresa? Rapporto di valutazione Eutalia (progetto SI.VALUTA - PON GOV 2014-2020) a cura di G.Moro G., M. De Castris, R. Lo Meo; D. Carrera; NUVAP – DPCoe (2020) Resto al Sud funziona? Esiti della Conferenza di Valutazione e risultati dell’analisi dei dati di attuazione della misura.