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Erminia Mazzoni

Avvocato, Esperto Politiche dell’Occupazione e dell’UE

key words: UNIONE EUROPEA – POLITICHE SOCIALI – SURE (Strumento di supporto economico finanziario per mitigare gli effetti della crisi sulla disoccupazione) – GIOVANI – DIS-OCCUPATI – IN-OCCUPATI

Abstract

Youth passes. It’s not a status. Young people must be put in condition to take up the challenge.

Post-Pandemic Measures still lack in Italy and Europe. It’s now reasonable or even necessary to talk about returning to ordinary life. Crisis got forby. We are now facing the aftermath of the crisis, which demands for fully operational measures. Extraordinary Instruments, duly revised, can prove to be effective even in peacetime. Such as for example the Sure Instrument – Support to mitigate Unemployment Risks in Emergency – which helped about 31 Million of employed people and 2,5 Million PMI to overcome the crisis. The same did not happen for not employed people, first of all young. They were not covered by measures immediately impacting on their condition. For those who at the beginning of 2020 were searching for a job or were completing tehir training course or master to enter into the job market, European Union and Italy too adopted middle/long term strategies. The result is that in March 2022 the ISTAT revealed that Young Unempolyment Rate raised to 24,5% in respect to 22% registered in 2019. Active Labor Policies must be implemented. First of all young people who lost two years must be re-put in terms, EU and national Government had to reinforce their support to enter the job market, for example extending the application of SURE to not-employed people, and finally reforms of school and training system as well as job placement must be adopted and come into effect.

1. INTRODUZIONE

Mi è capitato già di dire, analizzando il Next Generation EU, che l’Unione Europea offre il meglio di sé in emergenza. La cosa che le viene meno bene è tornare all’ordinario, facendo tesoro delle cose straordinarie create durante le fasi di picco critico.

Le questioni aperte sono tante: Sospensione del Patto di Stabilità, indebitamento sui Mercati, Strumenti di sostegno all’occupazione e alla crescita, solo per citare le più sensibili.

La loro risoluzione richiede una svolta politica. L’Unione ha bisogno oggi più di ieri di definire il proprio profilo identitario, dal quale attingere la forza e il potere di assumere decisioni strategiche.

In attesa che questo avvenga, è necessario non perdere la buona abitudine di tenere alta l’attenzione e forse anche la tensione sugli argomenti dei quali un organismo sovranazionale come l’Unione Europea potrebbe e dovrebbe occuparsi.

In particolare, non essendo ancora una Unione politica e non più una Unione della Difesa, il suo compito principale rimane quello di promuovere il progresso sociale e migliorare le condizioni di vita e lavoro della popolazione europea, come si legge nel preambolo al TFUE, e di garantire il rispetto dei principi fondamentali della libertà e della dignità della persona, iscritti nella Carta dei Diritti Fondamentali.

Quindi mettere veramente al centro l’occupazione e le categorie più vulnerabili.

2. L’ ITALIA E LA SUA FORZA LAVORO

Per poter agire in tal senso è indispensabile partire dalla definizione del quadro di contesto, che rappresenti i numeri della forza lavoro attiva e di quella potenzialmente attivabile, al fine di determinare punti di caduta e punti di forza.

In Italia la cifra “lavoro” viene individuata da troppi anni con il segno meno rispetto agli altri Paesi europei. Eppure sono numerosi i rimedi che nel tempo sono stati proposti e adottati per passare al segno positivo, senza mai centrare l’obiettivo. Le politiche adottate sono state sbilanciate troppo a favore della garanzia dei posti di lavoro piuttosto che alla creazione di nuovi posti di lavoro. Istruzione, formazione e accesso non hanno tenuto il passo con l’evoluzione del mercato delle competenze e della produzione di beni e servizi. L’innovazione tecnologica e digitale ha ridotto l’offerta di lavoro nuovo, oltre, in alcuni casi, anche l’espulsione dal mercato di forza lavoro esistente.

Con il risultato che, su una popolazione di circa 60 milioni di cittadini, nel 2019, gli occupati erano 23,4 milioni, i disoccupati 2,4 e gli inoccupati 13,2. Aggiungo che gli inattivi, in età non lavorativa, erano 21,2 milioni circa. Tirando le somme, un terzo della popolazione regge i restanti due terzi e il 22% della popolazione potenzialmente lavorativa è a casa (Fonte “TrueNumbers”).

Dei 13,2 milioni di inoccupati 4,4 studiano, i restanti sono alla ricerca di un posto da più di 12 mesi, una quota non cerca più perché scoraggiata e un’altra per “motivi familiari”.

A Marzo del 2022, dopo una Pandemia e durante una guerra, la situazione complessiva dei numeri nel nostro Paese non è molto cambiata. La disoccupazione è scesa di uno 0,6%, portando i disoccupati all’8,3% della popolazione attiva, ma gli inoccupati sono saliti al 24,5% (Dati ISTAT).

È accaduto che le misure adottate durante questi due anni sono state, per un certo verso comprensibilmente, conservative.

3. DIS-OCCUPATI VERSUS IN-OCCUPATI

La pandemia ha segnato, in Italia più che altrove in maniera dolorosamente evidente, il discrimine tra dis-occupati e in-occupati. I due termini indicano situazioni, anche normativamente, diverse: i primi hanno alle spalle una esperienza lavorativa e diventano tali successivamente alla interruzione del rapporto di lavoro, i secondi sono tali perché non hanno mai avuto un rapporto di lavoro.

La crisi sanitaria globale da Sars-Covid 2 ha messo a rischio i posti di lavoro, ma ha avuto anche un forte effetto di freno per l’ingresso di nuove energie nel mercato del lavoro, rallentando i percorsi di formazione e riducendo la capacità di investimento del tessuto economico imprenditoriale.

Il sistema ha reagito concentrandosi prevalentemente sulla prima minaccia, con l’introduzione, peraltro, di uno strumento, rivelatosi molto efficace, di rafforzamento delle prestazioni previdenziali: il SURE (Support to mitigate unemployment risks in emergency), cioè un meccanismo temporaneo per aiutare i lavoratori a mantenere il loro posto di lavoro durante la crisi. Mentre alla nuova occupazione si è pensato con strumenti di programmazione più che di azione.

In altre parole il Paese ha messo in sicurezza l’esistente, nient’altro che rafforzando l’impianto di prestazioni di garanzia del lavoro.

Nel nostro sistema, infatti, per i disoccupati, cioè coloro che hanno perso involontariamente il lavoro, sono previste prestazioni assistenziali, con la funzione di accompagnare verso una nuova occupazione.

I lavoratori a tempo determinato e indeterminato del settore privato e quelli a tempo determinato della Pubblica Amministrazione, in caso di interruzione del rapporto di lavoro, hanno accesso alla NASspI - Nuova prestazione di Assicurazione Sociale per l’Impiego. Si tratta di un’indennità di disoccupazione, che viene erogata mensilmente per un periodo massimo di 24 mesi o anche in unica soluzione, come incentivo all’autoimprenditorialità, con la liquidazione anticipata.

Gli stessi lavoratori possono, in aggiunta, ottenere l’Assegno di Ricollocazione, trascorsi 4 mesi dall’avvio della NASpI. L’assegno è un importo tra i 250 e i 5.000 euro che viene erogato al Centro per l’Impiego o ad altra struttura scelta dal disoccupato tra quelle indicate da Anpal che siano riuscite a ricollocare il lavoratore.

La Cassa Integrazione è invece, come dice la stessa denominazione, una integrazione al salario, erogata in caso di riduzione dell’orario di lavoro e/o sospensione del rapporto, dovute a crisi o riorganizzazione aziendale. Anch’essa ha una durata di 24 mesi e può essere prorogata solo in presenza di severe condizioni di legge e di accordi tra le parti sociali.

Il lavoratore con contratto di collaborazione coordinata e continuativa beneficia di una Indennità di Disoccupazione, la DIS-COLL, che spetta per un massimo di 6 mesi.

Tutti gli strumenti indicati hanno natura previdenziale, anche se la funzione è assistenziale; il che vuol dire che per potervi accedere bisogna aver versato dei contributi.

Va da sé che chi non ha mai lavorato non possa dunque accedervi.

Per gli in-occupati, nessuna garanzia. Fino al 2019, per le fasce di reddito basse, c’era il REI (Reddito di Inclusione), misura di contrasto alla povertà più che alla disoccupazione. Successivamente è stato introdotto il reddito di cittadinanza; prestazione, non vincolata al versamento di un minimo contributivo, che ha conservato una natura prevalentemente assistenziale. Difficile collocarlo tra le misure di politica attiva del lavoro, anche alla luce delle performance non esaltanti.

Il reddito di cittadinanza ha una maggiore ampiezza rispetto al REI, perché prevede condizioni più elastiche per l’accesso, ma è comunque vincolato a requisiti reddituali e patrimoniali, personali e familiari.

4. SURE

Il SURE (Support to mitigate Unenmployment Risks in Emergency) ha dato prova della sua efficacia in questi 2 anni, come dimostrano i dati sui livelli occupazionali pre- e post-Covid.

Esso ha svolto il ruolo di una specie di Cassa Integrazione Europea, rafforzando le prestazioni previdenziali e le garanzie che assistono i lavoratori in periodi di crisi o in caso di perdita del posto di lavoro.

Gli Stati membri, con il sostegno finanziario garantito dall’UE, hanno coperto gli aumenti della spesa pubblica nazionale, dovuti al blocco e/o alla riduzione dell’orario lavorativo, imposti dal Lock Down e, successivamente, dal rallentamento delle produzioni. E ha funzionato.

L’Italia è stato il principale beneficiario dei complessivi 100 miliardi di euro del Fondo SURE. Nel 2020 il programma ha interessato circa 850 mila piccole e medie imprese, con il finanziamento del Fondo Nuove Competenze – FNC - in virtù degli accordi con le imprese in Cassa Integrazione, nonché lavoratori autonomi e liberi professionisti, con il RUI (Reddito di Ultima Istanza), per un impegno complessivo di spesa pari a 27,4 miliardi di euro (Dati “Terza Relazione sullo stato di attuazione del SURE” pubblicati dalla Commissione Europea).

A livello UE il SURE ha aiutato complessivamente circa 31 milioni di persone e 2,5 milioni di aziende.

Qual è il vantaggio, oltre quello intuibile di una immediata disponibilità finanziaria per rispondere a una domanda emergente, visto che si tratta di un prestito?

Il vantaggio, da un punto di vista finanziario, è, in primo luogo, che l’UE garantisce per noi.

Il Fondo SURE è stato costituito attraverso l’emissione da parte della Commissione UE dei c.d. social bond collocati sul mercato quelli decennali al tasso del -0,238% , e quelli ventennali al tasso dello 0,131% (Fonte OCPI – Osservatorio sui Conti Pubblici Italiani), tassi che vengono applicati anche ai prestiti della Commissione all’Italia, che il nostro Paese, pluriesposto sui mercati finanziari, non avrebbe mai potuto ottenere.

Inoltre i prestiti si reggono su un sistema di garanzie volontarie prestate dagli Stati membri. Le garanzie devono raggiungere l’importo minimo del 25% dell’ammontare massimo dei prestiti pari a 100 miliardi di euro. Questo assicura il rispetto dei criteri prudenziali del finanziamento dello strumento SURE, che consente alla Commissione di aumentare il volume dei prestiti che possono essere erogati agli Stati membri stessi.

Infine la maggiore liquidità viene immessa immediatamente nel circuito produttivo, acquisendo anche il carattere di misura di sostegno alla crescita.

Sotto il profilo strategico, il SURE è il primo vero intervento finanziario che attribuisce alla UE il potere di agire concreamente sulle politiche del lavoro degli Stati membri. Per quanto, infatti, l’UE abbia sempre svolto un ruolo centrale nelle politiche del lavoro, la sua funzione è sempre stata quella di stimolare e coordinare le politiche nazionali, di promuovere strategie e definire obiettivi comuni. Ma la costruzione della “Società Europea dei diritti sociali” è, a oggi, ancora un auspicio iscritto nel Pilastro Europeo dei Diritti Sociali.

I fondi strutturali, in particolare l’FSE, i programmi come quello relativo all’Occupazione e innovazione sociale (EaSI) o il Programma operativo nazionale Sistemi di politiche attive per l’occupazione (PON SPAO) o il Programma Operativo Nazionale Iniziativa Occupazione Giovani (PON IOG ), il Fondo Europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG) o il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD), sono risorse finanziate dal bilancio UE e soggette alla regolamentazione UE, finalizzate all’investimento e alla crescita, cioè alla creazione di posti di lavoro nuovi e a rendere più sicuri quelli esistenti. Essi sono la massima espressione di quell’attività di programmazione e di indirizzo che è assegnata all’UE. La gestione, per quanto monitorata a livello comunitario, è affidata agli Stati Membri e viene attuata nel perimetro legislativo nazionale.

Il SURE, invece, è finanziato a debito, è una politica emergenziale e ha natura in un certo modo anche assistenziale, visto che il suo scopo principale è far sì che il minor numero di persone perda il lavoro.

Diverse, dunque, le finalità, ma diverso soprattutto il fondamento normativo. L’intervento dell’Unione Europea nelle politiche del lavoro attraverso la regolamentazione e il trasferimento di parte delle proprie risorse, dà corpo al Pilastro della Coesione, che impegna un terzo del bilancio comunitario, e ha il proprio riconoscimento giuridico negli articoli del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che rientrano nel titolo dedicato all’occupazione e alle politiche sociali (titolo IX).

Il SURE è stato invece istituito facendo ricorso, come base giuridica, all’art. 122 (Titolo VIII) del TFUE, che rientra nel titolo dedicato alla politica economica, in quanto considerato misura d’emergenza dovuta al caso in cui uno Stato si trovi in difficoltà a causa di circostanze eccezionali.

Tale impostazione, però, sin dall’inizio, non è stata ritenuta preclusiva della possibilità che il SURE possa trasformarsi in un regime permanente di riassicurazione contro la disoccupazione. E, dunque, che esso possa portare alla istituzione di uno strumento, frutto del combinato disposto delle norme del trattato relative ai Titoli VIII e IX, a sostegno della creazione di nuova occupazione e a garanzia dei posti di lavoro esistenti, legato a dati congiunturali che superino la soglia dell’andamento ciclico.

Ed è per questo che, se è vero che “Al culmine della pandemia, il meccanismo SURE ha mantenuto quasi il 30% della forza lavoro dell’UE in posti di lavoro e un quarto delle imprese al riparo dalla tempeste, specie quelle di piccole dimensioni”, come ha affermato Valdis Dombrovskis, Commissario per un’Economia al servizio delle persone, sarà opportuno fermare la riflessione sulla prospettiva “di rendere il SURE strumento stabile e strutturale finanziato con il bilancio comunitario, …. riequilibrato anche a vantaggio del finanziamento delle politiche attive del mercato del lavoro e della formazione continua per riqualificare i lavoratori nell’ambito della politica sociale europea.” (Rapporto sul Lavoro 2021 CNEL).

I dati sull’aumento della forza lavoro inattiva, cioè gli inoccupati, in particolare tra questi i giovani, dimostrano che non è sbagliato pensare che “Il protrarsi delle politiche volte a mantenere le persone nei posti di lavoro attuali, al di là di quanto giustificato dalle circostanze, può, in effetti, frenare la ripresa piuttosto che promuoverla…” e che “Un’ efficace strategia sistemica europea dovrebbe prevedere che strumentazione emergenziale e strumentazione strutturale, che incorporino i codici genetici di un modello di sviluppo integralmente sostenibile, operino congiuntamente e contemporaneamente, così da allentare gli interventi emergenziali man mano che investimenti e riforme strutturali riaprano e rafforzino la crescita, l’occupazione, la coesione sociale, l’equilibrio economico, reddituale, patrimoniale delle imprese sino a chiudere la fase emergenziale quando il punto di non ritorno di una crescita socialmente ed ambientalmente sostenibile sarà superato.” (XXIII Rapporto CNEL).

La proposta contiene in sé anche il tema della necessità che il nostro Paese, e direi l’Unione tutta, mettano in chiaro che la ripresa economica non si realizza con strumenti di contenimento di prevedibili falle dello status quo, ma con azioni e investimenti sul futuro.

5. POLITICHE ATTIVE

Nel corso degli anni l’occupazione, soprattutto quella giovanile, è stata incentivata in Italia attraverso la previsione di sgravi contributivi per le nuove assunzioni o con iniziative come il Programma europeo della Garanzia giovani (che prevede misure volte a favorire la formazione e l’inserimento nel mercato del lavoro di giovani fino ai 29 anni) o altri micro incentivi selettivi alla creazione di impresa, come Incentivo Decontribuzione SUD, Incentivo occupazione e Sviluppo Mezzogiorno, Incentivo Occupazione, Incentivo under 36, Incentivo Occupazione Neet, etc. Una simile impostazione ha manifestato le debolezze della frammentarietà.

Per il futuro è stata fatta la scelta di organizzare le politiche del lavoro incentivate nel Programma Nazionale di Occupazione al Lavoro (GOL), che punta su Rafforzamento dei centri per l’impiego, Riforma delle politiche attive e della formazione, Incentivi per le assunzioni di giovani e donne, soprattutto al Sud, riduzione del costo del lavoro e dei contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro, e sul Piano per le Nuove Competenze.

Il piano d’azione è corposo ma non completo.

In base alla definizione fornita dall’OCSE le Politiche attive del Mercato del Lavoro devono comprendere “tutte le spese sociali (diverse dall’istruzione) finalizzate al miglioramento delle prospettive dei beneficiari di trovare un impiego retribuito o di accrescere diversamente la propria capacità di guadagno. Fra queste, le spese per i servizi pubblici per l’impiego e l’amministrazione, la formazione finalizzata all’occupazione, i programmi speciali per i giovani che si trovano nella fase di transizione dalla scuola al mondo del lavoro, i programmi sul mercato del lavoro per offrire o promuovere l’occupazione dei disoccupati e di altre tipologie di persone (esclusi i giovani e i disabili) e i programmi speciali per le persone con disabilità.”.

Inoltre il pilastro europeo dei diritti sociali, proclamato il 17 novembre 2017, da Parlamento, Consiglio e Commissione europei, prescrive che “Ogni persona ha diritto a un’assistenza tempestiva e su misura per migliorare le prospettive di occupazione o di attività autonoma. Ciò include il diritto a ricevere un sostegno per la ricerca di un impiego, la formazione e la riqualificazione.[…] I disoccupati hanno diritto a un sostegno personalizzato, continuo e coerente. I disoccupati di lungo periodo hanno diritto a una valutazione individuale approfondita entro 18 mesi dall’inizio della disoccupazione.”

Il tempo è dunque un fattore decisivo.

Il piano finanziario, stimato dal Governo italiano in 12,62 miliardi di euro, di cui 6,66 miliardi dal PNRR e 5,97 miliardi di euro dal REACT-EU, per quanto teoricamente apprezzabile, nella pratica si rivela insidioso. Basti pensare che si parte con 800 Milioni.

La maggiore potenza di fuoco, se si vuole interrompere la spirale, va impegnata nella fase iniziale.

Il ministro Orlando ha più volte mostrato di condividere tale premessa, affermando che “non servono solo i fondi, ma è necessaria anche una loro programmazione temporale….La fase iniziale potrebbe essere sostenuta da finanziamenti aggiuntivi da parte della Commissione, mentre per il prosieguo potrebbero essere attivate sinergie con i fondi nazionali di sicurezza sociale già esistenti.” (TimeVision 24.01.22 - https://www.timevision.it/news/aziende/politiche-del-lavoro-un-fondo-ue-per-sostegni-e-competenze/).

6.NEET: sfondato il tetto dei 3 Milioni

Anche il c.d. “Piano Neet” del Governo, rivolto agli oltre tre milioni di in-occupati nella fascia di età 15-34 anni, che non studiano, non lavorano e non fanno formazione, è una buona intenzione.

Si propone l’obiettivo di ridurre l’inattività dei Neet tramite interventi suddivisi in tre macro-fasi: emersione, ingaggio e attivazione. Gli strumenti operativi sono Garanzia Giovani rinforzata, Sportelli Giovani nei Centri per l’impiego, una campagna informativa itinerante del Dipartimento per le politiche giovanili e il servizio civile universale, un supporto informativo tramite il sito GIOVANI2030, programmi europei gestiti da ANG, e il Piano nazionale pluriennale (2021-2027) sull’inclusione dei giovani con minori opportunità.

Tutte iniziative che, però, non faranno in tempo a produrre i loro effetti per i giovani di oggi. Il Piano non tiene conto che essere giovani è un attimo. E quando si è superata la soglia di età che il mercato fissa si resta fuori. Questa evenienza non rappresenta un tema individuale, ma un tema sociale.

Ritornando ai numeri degli in-occupati in età lavorativa, un sistema nel quale 1/3 della popolazione mantiene i restanti 2/3 non può reggere. E non è sostenibile un welfare che deve programmare prestazioni assistenziali e pensionistiche non avendo entrate nuove.

Il rischio più grande per i Neet, non più inseriti in un percorso scolastico o formativo, è, infatti, quello di restare inoccupati per un periodo molto lungo, determinando una condizione critica perché più difficilmente reversibile.

Pensiamo che “La maggioranza dei Neet (62,5% nel 2020) è senza esperienze di lavoro (circa un milione e 313 mila giovani)…”, che “La mancanza di esperienze è particolarmente evidente nel Mezzogiorno e tra le donne. …”, che “Tra i Neet senza esperienze, più di 6 su 10 hanno conseguito il titolo di studio da almeno tre anni, quota che sale all’87,3% tra chi ha al più un titolo secondario inferiore, ma scende al 53,7% tra chi possiede il diploma e al 18,8% tra chi ha un titolo terziario…”, che “Per il 40,3% dei Neet che hanno avuto almeno un’esperienza lavorativa, il tempo trascorso dall’ultimo lavoro è pari a 12 mesi o più. Questa incidenza è maggiore tra coloro che appartengono ai gruppi più vulnerabili: i residenti del Mezzogiorno (43,7% contro 36,5% dei residenti del Nord), le donne (47,6% contro 33,3% degli uomini), gli stranieri (47,7% contro 39% degli italiani) e tra coloro che hanno un basso livello di istruzione (45,6% contro 35,0% di chi possiede un titolo terziario). …” e che “Osservati per condizione di inoperatività, circa 1 Milione dei 3 milioni di Neet (15-34 anni) sono i disoccupati, ovvero chi non ha un lavoro ma lo sta attivamente cercando, mentre gli inattivi, ovvero chi non ha un lavoro e non lo sta cercando o non è subito disponibile ad accettarlo, sono i restanti 2 milioni.”.

I dati ricavati dal report “Neet working” 2020, realizzato dal Ministero delle Politiche Giovanili, se letti anche con riferimento al tasso di denatalità del nostro Paese, ci dicono che non possiamo sprecare le energie giovani in circolazione oggi, perché il nostro è un Paese che invecchia. E che meno consentiamo a coloro che sono giovani oggi di essere cittadini attivi, più l’Italia sarà ricurva sotto il peso dell’età della propria popolazione e di una spesa sociale non sostenibile.

In conclusione, a mio avviso, usare l’esperienza del SURE per creare uno Strumento di supporto per contenere gli effetti della crisi sugli IN-Occupati o SNRE – Support to mitigate Not-employment Risks in Emergency – potrebbe essere una risposta.

E potrebbe essere la prima pietra della costruzione della Società Europea dei Diritti sociali.