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Le politiche per le competenze: un target del Piano d’azione del pilastro sociale

Tiziana Lang - Ricercatrice ANPAL, esperta di politiche del mercato del lavoro

Abstract

The article outlines European Union policies on skills and adult learning with reference to the European Pillar of Social Rights and the objectives for 2030 set by the related Action Plan. The funding opportunities in the period 2021-2027 and the investments of the NRP in the sector are considered. Proposal for the professionalization of trainers and tutors in charge of training adults and vulnerable youth.

Parole chiave: piano d’azione, obiettivi 2030, pilastro sociale, principi prioritari, competenze, transizioni, vertice sociale di Porto, apprendimento degli adulti, formazione, PNRR, FSE+.

Sommario

1 La formazione e le competenze nel Piano d’azione per l’attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali

1.1 Il Piano d’Azione e i target al 2030

1.2 Le politiche per le competenze

2. Le risorse destinate alla formazione

2.1 Quali programmi e risorse europee per la formazione e le competenze

2.2 Il PNRR per l’aggiornamento delle competenze e la formazione

Conclusioni

1. La formazione e le competenze nel Piano d’azione per l’attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali

1.1 Il Piano d’azione e i target al 2030

Il piano d’azione per l’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali¹ definisce una serie di misure che la Commissione si è impegnata ad adottare entro la fine del 2024 (termine del mandato dell’attuale Presidente Ursula von der Leyen), sulla base delle numerose azioni già intraprese dopo la proclamazione del Pilastro europeo dei diritti sociali a Göteborg nel 2017 (v. Figura 1).

Il piano d’azione rappresenta il contributo della Commissione alla realizzazione dei principi del pilastro sociale e propone diversi obiettivi da conseguire entro il 2030.

Al Vertice sociale di Porto del 7 e 8 maggio 2021, le istituzioni europee e le parti sociali a livello europeo hanno ribadito l’impegno ad attuare il pilastro sociale (impegno sociale di Porto²) e hanno confermato l’adesione ai tre obiettivi guida fissati dal Piano d’azione per il 2030, ossia: almeno il 78% della popolazione di età compresa tra i 20 e i 64 anni con un’occupazione entro il 2030; almeno il 60% degli adulti nell’UE che partecipano ogni anno ad attività formative; riduzione di almeno 15 milioni del numero di persone a rischio di povertà o di esclusione sociale nell’Unione.

La realizzazione degli obiettivi del pilastro europeo dei diritti sociali, quindi, è un reale impegno politico e una responsabilità che le istituzioni europee condividono con le amministrazioni nazionali, regionali e locali, con le parti sociali e con la società civile, in linea con le rispettive competenze.

Il piano d’azione ha anche riveduto il quadro di valutazione della situazione sociale a seguito della pandemia da Covid-19 (in proposito vedi anche l’allegato 2 alla Comunicazione di cui alla nota 1) sia negli indicatori principali che negli indicatori secondari relativi agli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’ONU (che hanno ispirato l’individuazione di target al 2030 per l’Unione Europea). Da ultimo, nel corso del Consiglio EPSCO³ del 16 giugno 2022, i ministri del lavoro e delle politiche sociali hanno presentato i rispettivi obiettivi nazionali che complessivamente rispecchiano gli intenti del Piano d’azione già richiamati. Nella Figura 2, sono messi a confronto gli obiettivi del piano d’azione del pilastro sociale per il 2030 con il risultato complessivo degli impegni presi sui medesimi obiettivi dai singoli stati membri.

In relazione al tasso minimo di occupazione totale nell’UE gli impegni dei Paesi membri consentirebbero persino di superare il traguardo proposto dalla Commissione per il 2030 (78,5% rispetto al 78%). Per quanto concerne, invece, le “competenze” gli impegni degli stati membri sembrerebbero non essere sufficienti a conseguire l’obiettivo fissato nel piano d’azione attestandosi al 57,6% rispetto al 60% atteso per il 2030 nell’UE. Infine, con riguardo alla riduzione della povertà, gli stati membri si sono complessivamente impegnati per una riduzione di almeno 15,6 milioni di persone a rischio di povertà ed esclusione sociale, quindi 600 mila persone in più rispetto ai 15 milioni proposti dalla Commissione.

Il contributo dell’Italia al conseguimento dei traguardi complessivi a livello dell’UE è stato oggetto di negoziato con la Commissione Europea tra la fine del 2021 e marzo 2022. Sono stati concordati con la DG Occupazione e affari sociali della Commissione i tre target nazionali, che si discostano dagli obiettivi proposti a livello UE solo nel caso del tasso di occupazione totale, con un impegno dell’Italia a raggiungere entro il 2030 almeno il 73% di occupazione complessiva, ossia cinque punti percentuali al di sotto del 78% atteso nell’Unione ma ben 11 punti percentuali superiore alla baseline considerata, ossia il tasso di occupazione in Italia nel 2020 pari al 61,9%. L’obiettivo italiano tiene conto del drastico cambiamento nella struttura della popolazione atteso nel Paese nel prossimo decennio. Secondo le proiezioni demografiche di Eurostat⁴, il peso della popolazione adulta primaria sul totale della popolazione in età lavorativa in Italia si ridurrà di oltre sei punti percentuali entro il 2030. Queste proiezioni hanno un impatto diretto sugli sviluppi previsti dei tassi di occupazione (v. Tabella 1). Infatti, come in molte altre economie europee, i tassi di occupazione in Italia mostrano valori più elevati nella classe di età compresa tra i 35 e i 54 anni, mentre tendono a diminuire nelle coorti di età più avanzata. I tassi di occupazione sono più bassi anche tra i giovani, almeno fino ai 25 anni di età, quando il loro percorso di istruzione terziaria si conclude.

Pertanto, al fine di contribuire all’obiettivo fissato dal Piano d’azione per il 2030, l’Italia non solo deve aumentare i tassi di occupazione dei gruppi sottorappresentati, ma anche compensare l’impatto dell’invecchiamento della popolazione in età lavorativa. L’obiettivo del 73%, molto ambizioso, si basa su uno scenario che prevede un incremento di 1 punto percentuale all’anno dei tassi di occupazione delle donne sotto i 59 anni e di 2 punti percentuali all’anno per le donne tra i 60 e i 64 anni; al quale si aggiunge un incremento di 1 punto percentuale all’anno del tasso di occupazione degli uomini (giovani e anziani); e un incremento tra lo 0,1 e lo 0,5% tra gli uomini delle altre classi di età.

Da evidenziare che, a questo obiettivo generale l’Italia accompagna un traguardo complementare molto sfidante ma necessario per conseguire il primo. Si tratta, infatti, della riduzione del differenziale di genere nell’occupazione di quasi 11 punti percentuali (10,7) per passare da un gap del 19,7% tra i tassi di occupazione maschile e femminile nel 2020 a un gap del 10% circa nel 2030 (10,1). In termini assoluti il numero di occupati raggiungerebbe quota 23 milioni e 962 mila, con un incremento medio di mezzo punto percentuale all’anno, pari a 1 milione e 260 mila occupati in più. La simulazione, peraltro, non tiene conto del contributo che diversi gruppi attualmente sottorappresentati potrebbero offrire al miglioramento del tasso di partecipazione al mercato del lavoro del Paese (ad esempio, i lavoratori poco qualificati, i residenti nelle regioni meridionali, le donne migranti, ecc.); ma è ragionevole pensare che la forte condivisione, da parte dell’Italia, dell’ambizione e degli sforzi della Commissione per fare dell’Unione Europea un modello di economia sociale di mercato vincente, comporterà un loro effettivo maggiore coinvolgimento.

Per quanto concerne, invece, l’obiettivo prioritario del pilastro sociale sulle competenze, l’Italia si è impegnata a raggiungere il traguardo di almeno il 60% di adulti coinvolti ogni anno in attività di formazione, allineandosi perciò al traguardo europeo, ma partendo da una baseline del 33,9% nel 2016 (ultimo dato Eurostat disponibile), quindi dovendo recuperare 26,1 punti percentuali entro il 2030 (il tema è ripreso nel successivo paragrafo 1.2). La baseline del 33,9% corrisponde a 10,6 milioni di persone coinvolte annualmente in attività formative. L’obiettivo del 60% per il 2030 dovrebbe portare questa cifra a 19,1 milioni. Gli indicatori considerati, in linea con il quadro di valutazione della situazione sociale, in allegato al piano d’azione, sono: la partecipazione degli adulti all’apprendimento negli ultimi 12 mesi, la percentuale di abbandono precoce di istruzione e formazione, il livello di competenze digitali (come “indicatori principali”) e il tasso di istruzione terziaria, lo scarso rendimento negli studi (anche per le competenze digitali), la partecipazione degli adulti scarsamente qualificati all’apprendimento, la percentuale di adulti disoccupati con un’esperienza recente di apprendimento (“indicatori secondari”).

Infine, in merito alla riduzione del numero di persone a rischio di povertà ed esclusione sociale, l’Italia ha concordato un impegno nazionale per la diminuzione di almeno 3,2 milioni di persone povere o socialmente escluse rispetto alla quota rilevata in Italia da Eurostat nel 2019 (14,8 milioni), contribuendo con ciò al superamento del target originario fissato per l’UE al 2030 (v. Figura 2).

1.2 Le politiche per le competenze

Il pilastro europeo dei diritti sociali, come noto, ha fissato venti principi prioritari⁵ distinti in tre capitoli: pari opportunità e accesso al mercato del lavoro, condizioni di lavoro eque, protezione sociale e inclusione. Il principio prioritario n.1 stabilisce che “Ogni persona ha diritto a un’istruzione, a una formazione e a un apprendimento permanente di qualità e inclusivi, al fine di mantenere e acquisire competenze che consentono di partecipare pienamente alla società e di gestire con successo le transizioni nel mercato del lavoro”. Mentre il principio prioritario n. 4 statuisce il diritto individuale “a ricevere un sostegno per la ricerca di un impiego, la formazione e la riqualificazione, nonché per il trasferimento dei diritti in materia di protezione sociale e formazione nelle transizioni professionali” ⁶.

Gli articoli 165 e 166 del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)⁷ stabiliscono che l’Unione attua una politica di formazione professionale e contribuisce allo sviluppo di un’istruzione di qualità incentivando la cooperazione tra Stati membri, sostenendo e integrando la loro azione. La Carta dei diritti fondamentali dell’UE⁸ sancisce il diritto di ogni individuo all’istruzione, inclusa la facoltà di accedere gratuitamente all’istruzione obbligatoria, e all’accesso alla formazione professionale e continua. La Carta sociale europea⁹ delibera il diritto della persona alla formazione tecnica e professionale, nonché il diritto alla riqualificazione professionale dei lavoratori adulti e dei disoccupati di lunga durata. La Convenzione n.140 dell’OIL¹⁰ prevede che ciascun Paese aderente all’organizzazione applichi una politica volta a garantire congedi retribuiti per l’istruzione allo scopo di favorire la formazione in ogni fase della vita (lavorativa e non). Gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite¹¹, infine, prevedono che sia garantita un’istruzione equa e di qualità per tutti, che consenta di ottenere risultati scolastici pertinenti ed efficaci, oltre ad assicurare che tutti i giovani e una considerevole percentuale di adulti, uomini e donne, acquisiscano competenze linguistiche e matematiche entro il 2030.

L’Agenda per le competenze per l’Europa adottata dalla Commissione nel giugno 2016 ha lanciato dieci azioni faro per migliorare il livello di competenze dei cittadini dell’Unione¹². Nel 2017, come visto, il Pilastro europeo dei diritti sociali ha recepito tra le venti priorità il diritto a un’istruzione, una formazione e un apprendimento permanente di qualità e inclusivi. Nel mese di luglio 2020 la Commissione Europea, guidata Ursula von der Leyen, ha rilanciato l’Agenda¹³ al fine di sostenere persone e imprese nello sviluppo di maggiori e migliori competenze, non ultimo in considerazione dell’impatto avuto dalla pandemia da Covid-19 sui contesti sociali ed economici degli Stati membri. Le dieci azioni faro sono divenute dodici, opportunamente riformulate e riorganizzate (v. Box 1) per tener conto di quanto previsto nella strategia del Green Deal Europeo e nel piano NextGenerationEU (#NGEU).

Di queste dodici iniziative faro, le più specificamente connesse al tema della formazione continua e degli apprendimenti in ogni fase della vita sono: le strategie nazionali di riqualificazione, le competenze a supporto delle transizioni verde e digitale, le competenze per la vita e l’iniziativa sui conti individuali di apprendimento. Tutte queste iniziative fanno riferimento alla necessità di sviluppare politiche e programmi partendo dai bisogni di apprendimento degli adulti, creando occasioni di apprendimento formale, non formale e informale, comunque idonee a fornire ai beneficiari quelle conoscenze, abilità e competenze necessarie per la resilienza. Infatti, l’apprendimento degli adulti, nel contesto più ampio dell’apprendimento permanente, può contribuire a rendere le economie e le società più forti e più resilienti soprattutto nelle transizioni digitale e verde, come pure nelle sfide derivanti dai cambiamenti climatici, demografici, tecnologici, sanitari, ecc. Tali esigenze, pur se condivise a livello dell’Unione, devono tener conto delle differenze dei modelli di apprendimento per gli adulti declinati in funzione delle esigenze, circostanze, politiche, strategie e tradizioni nazionali, regionali e locali, nonché dei cambiamenti provocati in tutta l’Unione dalla pandemia sia nei livelli di apprendimento degli adulti sia negli ambienti di apprendimento¹⁹.

È opportuno ricordare quanto riportato nella relazione di monitoraggio dell’istruzione e della formazione del 2020²⁰ in relazione al livello medio di partecipazione all’apprendimento degli adulti che risulta pari al 10,8% degli adulti di età compresa tra i 25 e i 64 anni che hanno partecipato ad attività di apprendimento nelle quattro settimane precedenti all’indagine. Anche i dati Eurostat (LFS) per il 2020 indicano una riduzione nella partecipazione all’apprendimento degli adulti di età compresa tra i 25 e i 64 anni rispetto a prima della pandemia di Covid-19 (la media UE è pari ad appena il 9,2% degli adulti che hanno partecipato all’apprendimento nelle quattro settimane precedenti all’indagine, di cui il 10,0% donne e l’8,3% uomini). Infine, ma non ultimo, il rapporto dell’Agenzia Europea per l’Istruzione e la Cultura (Eurydice) del 2021²¹ secondo il quale un adulto su cinque nell’UE non ha terminato la scuola secondaria di secondo grado, e una quota considerevole di adulti in Europa possiede solo un livello basso di competenze alfabetiche, matematiche e/o digitali. Il rapporto rimarca, inoltre, che i Paesi membri pur differendo in termini di partecipazione degli adulti all’istruzione e alla formazione, sono accomunati dal fatto che la maggior parte delle attività di apprendimento alle quali partecipano gli adulti sono di tipo non formale.

Tenuto conto delle suddette considerazioni, appare evidente quanto l’obiettivo del 60% di persone della fascia di età tra i 25 e i 64 anni che partecipano annualmente alla formazione sia particolarmente sfidante.

In Italia, ma non solo, le sfide da considerare derivano anche dai cambiamenti demografici; infatti, la crescente fascia di popolazione di età compresa tra i 55 e i 64 anni ha maggiori difficoltà ad accedere alle opportunità di formazione rispetto alle coorti più giovani. Inoltre, bisogna considerare anche il costo di tutta questa formazione supplementare fino al 2030; in particolare, se gli Stati membri adotteranno le disposizioni della raccomandazione su conti individuali di apprendimento che fissa in almeno 30 ore la quota di formazione da mettere a disposizione di ogni persona in età lavorativa ogni anno²². Infine, esistono limiti strutturali quali le forme contrattuali, il numero degli istituti/enti di formazione, la capacità di assicurare la qualità della formazione erogata.

Come sottolineato nella raccomandazione sulla nuova agenda europea per l’apprendimento degli adulti 2021-2030, è anche importante sensibilizzare maggiormente cittadini e cittadine sull’importanza e i benefici della partecipazione all’apprendimento lungo tutto l’arco della vita e favorire l’interconnessione della formazione per gli adulti con tutti i tipi e livelli di istruzione e formazione, compresa l’istruzione superiore, attraverso percorsi formali, non formali e informali improntati alla flessibilità. L’apprendimento degli adulti è fondamentale, inoltre, per promuovere la parità di genere e la solidarietà tra generazioni, culture e persone provenienti dai contesti più diversi, nonché per promuovere la cittadinanza democratica e i valori fondamentali dell’UE; proprio in tale contesto, i gruppi vulnerabili meritano un’attenzione particolare.

Nel decennio fino al 2030 pertanto l’obiettivo generale delle istituzioni europee e dei governi degli Stati membri è di aumentare e migliorare l’offerta, la promozione e la diffusione di opportunità di apprendimento per tutti (formale, non formale e informale), e di perfezionarne la qualità grazie al monitoraggio costante e alle opportunità di apprendimento reciproco che potranno essere avviate tra stati membri (c.d. buone pratiche). Gli Stati membri sono pertanto invitati dalla Commissione a concentrare i loro sforzi nel periodo 2021-2030 su alcuni settori prioritari: a) governance, b) offerta e diffusione di opportunità di apprendimento lungo tutto l’arco della vita, c) accessibilità e flessibilità di durata, luogo, risorse, forme di organizzazione e attuazione, d) qualità, equità, inclusione e successo dell’apprendimento degli adulti, e) transizioni verde e digitale.

2. Le risorse destinate alla formazione

Per sostenere le transizioni nel mercato del lavoro occorre mettere in campo pacchetti strategici di politiche attive del mercato del lavoro, incentivi temporanei all’assunzione e alla transizione, servizi per l’impiego potenziati, nonché politiche per lo sviluppo e il consolidamento delle competenze. Tra le politiche attive sono da considerare anche quelle rivolte alla creazione di lavoro autonomo e d’impresa, in particolare per i giovani e le donne, ma anche per l’imprenditoria sociale, soprattutto se indirizzate alla formazione delle competenze imprenditoriali e a sostenere le micro e piccole imprese nelle sfide quotidiane (obblighi normativi, ritardo nei pagamenti, accesso ai finanziamenti).

La Commissione Europea nella raccomandazione sul sostegno attivo ed efficace all’occupazione (EASE)²³ invita gli Stati membri a sfruttare appieno le risorse messe a disposizione dall’Unione Europea assicurando che non si verifichi il c.d. “doppio finanziamento” a valere sui programmi e sugli strumenti dell’Unione e che siano rispettate, laddove applicabili, le norme sugli aiuti di Stato.

2.1 Quali programmi e risorse europee per la formazione e le competenze

Le risorse disponibile a livello dell’Unione per il sostegno alle politiche attive, per la formazione e per l’apprendimento degli adulti (upskilling e reskilling) sono rinvenibili sia negli strumenti a gestione diretta dell’UE sia a titolo dei fondi strutturali. Nel primo caso, i programmi di riferimento sono Erasmus Plus²⁴, Horizon Europe²⁵, il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG)²⁶. Tra i fondi strutturali vi sono, segnatamente, il Fondo sociale europeo Plus (FSE+)²⁷ e il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)²⁸, ma anche il Fondo per una transizione giusta²⁹.

Per il periodo 2021-2027 i fondi dell’UE assegnati alla politica di coesione ammontano a 392 miliardi di euro. Con il cofinanziamento nazionale, circa mezzo trilione di euro saranno disponibili per finanziare i programmi nelle regioni e nei Paesi dell’UE. Tra i fondi della politica di coesione, in particolare, il FSE+ promuove opportunità flessibili di miglioramento delle competenze e di acquisizione di competenze nuove e diverse per tutti, in particolare per quanto riguarda le competenze imprenditoriali e digitali, le competenze per le tecnologie abilitanti fondamentali e le competenze per l’economia verde e gli ecosistemi industriali. In linea con l’agenda per le competenze per l’Europa, il FSE+ sostiene percorsi flessibili, tra cui formazioni brevi, accessibili, mirate e modulari, complete di certificazioni/attestazioni delle competenze acquisite, al fine di fornire alle persone competenze adeguate alle nuove esigenze del mercato del lavoro, alle transizioni verde e digitale, all’innovazione e al cambiamento sociale ed economico. Il Fondo Sociale Europeo può finanziare la riqualificazione e al miglioramento dei livelli di competenze, l’occupabilità, l’orientamento professionale dei singoli, la mobilità geografica e settoriale, in particolare, sostenendo le persone con competenze limitate, le persone con disabilità e gli adulti con bassi livelli di competenze. Al contempo, il FSE+ può agevolare l’erogazione di sostegni per le competenze integrati, rivolti ai lavoratori dipendenti, ai lavoratori autonomi e ai disoccupati, mediante strumenti quali i conti individuali degli apprendimenti (ILA).

In Italia, l’Accordo di partenariato della politica di coesione europea 2021-2027 è stato notificato formalmente alla Commissione Europea il 10 giugno 2022³⁰ (il negoziato formale con la Commissione era stato avviato il 17 gennaio 2022). Le risorse programmate dall’Accordo di partenariato ammontano complessivamente a oltre 75,6 miliardi di euro, di cui circa 42 miliardi di risorse UE (il resto è cofinanziamento nazionale). La quota maggiore di questo bilancio è destinata a cinque obiettivi politici comuni, dei quali il quarto “Un’Europa più sociale e inclusiva” attua il Pilastro europeo dei diritti sociali, con particolare riferimento all’occupazione, all’istruzione, formazione e competenze, e all’inclusione e protezione sociale. L’Accordo riporta la lista dei programmi previsti nell’ambito dei fondi con le rispettive dotazioni finanziarie, con 10 programmi nazionali (rispetto ai 13 della precedente programmazione) ai quali andrà circa un terzo dei fondi previsti per il periodo 2021-2027.

Nella figura 3 i programmi sono suddivisi per territorio di attuazione (regioni meno sviluppate o tutte le regioni) e per fondo di provenienza delle risorse.

2.2 Il PNRR per l’aggiornamento delle competenze e la formazione

Le risorse del dispositivo per la ripresa e la resilienza³¹ dedicate alla formazione e all’aggiornamento delle competenze sono per lo più integrate con quelle indirizzate a una maggiore e migliore occupazione. Nella Figura 3, sono riportate le spese per l’occupazione e il mercato del lavoro (compresi l’aggiornamento e la riqualificazione delle competenze). L’Italia ha appostato poco più di 6,6 miliardi di euro su questa priorità del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, pari a poco meno del 4% della totalità delle risorse del Piano. Quindi, pur essendo il Paese che in assoluto ha stanziato il più alto ammontare di risorse su lavoro e formazione, nel rapporto con il valore complessivo dei rispettivi Piani nazionali è superato da diversi paesi: Francia (14%), Finlandia (8%), Lussemburgo e Irlanda (intorno al 7%), Cipro (6% circa), Lituania (5%).

Nel PNRR italiano, 4,1 miliardi sono dedicati alla riforma delle politiche attive e della formazione attuata attraverso il programma Garanzia di occupabilità dei lavoratori (GOL) e il Piano nazionale Nuove competenze. Ulteriori risorse sono destinate al rafforzamento del sistema di formazione duale in apprendistato (600 milioni di euro), e circa 1,5 miliardi allo sviluppo della formazione professionale terziaria con gli ITS. Il programma GOL è indirizzato alle persone disoccupate e ai soggetti vulnerabili che percepiscono il sussidio di disoccupazione, il reddito di cittadinanza o altre forme di sostegno al reddito, per l’accompagnamento nelle transizioni, in particolare, dalla disoccupazione al lavoro, mediante quattro percorsi di politica attiva che si configurano quali livelli essenziali di prestazione (LEP). Il primo consiste nella fase di orientamento e accompagnamento a una nuova occupazione ed è rivolto ai soggetti più prossimi al mercato del lavoro. Il secondo e terzo percorso prevedono l’aggiornamento e la riqualificazione delle competenze (up-skilling e re-skilling) di coloro che usciti dal lavoro necessitano di aggiornamento delle competenze per affrontare le transizioni, comprese quelle verdi e digitale. Infine, il quarto percorso è dedicato alla formazione di base e riqualificazione dei disoccupati più vulnerabili, scoraggiati che non sono più attivamente alla ricerca di una occupazione.

Conclusioni

Per raggiungere gli obiettivi che l’UE (e l’Italia) si è posta in materia di apprendimenti e competenze sarà essenziale identificare non solo l’offerta formale delle istituzioni formative, ma anche quella non formale e informale, cioè quella che si svolge al di fuori dei sistemi di apprendimento formali, in ogni organismo che persegue scopi educativi e formativi (non formali) e nelle normali attività della vita quotidiana (informali). In Italia, i corsi del sistema educativo “formale” (scuola, università o istruzione e formazione professionale) che si concludono con l’ottenimento di una qualifica, sono seguiti dal 5,3% degli adulti (tra i giovani ovviamente la percentuale raggiunge il 33,7%) mentre le attività formative “non formali”, che pur essendo strutturate e organizzate tuttavia non permettono di acquisire una qualifica, sono seguite dal 37% degli adulti, per motivi di lavoro/professionali o per interesse personale.

Un secondo obiettivo, ma non secondario, riguarda la professionalizzazione dei formatori e degli educatori degli adulti - nonché dei giovani fuoriusciti dai percorsi di istruzione e formazione formali - compresi gli operatori (ad esempio mentori, tutor) e gli altri professionisti coinvolti in attività di orientamento, convalida, divulgazione, sensibilizzazione, formazione della leadership e gestione. Definire e convalidare le competenze chiave dei professionisti che operano nella formazione/apprendimento degli adulti potrebbe costituire un valore aggiunto nel settore. Tale professionalizzazione di educatori e formatori è peraltro essenziale per la qualità dell’istruzione e della formazione offerte, considerato che spesso, oltre alle competenze legate ai contenuti, gli adulti che apprendono devono acquisire anche competenze sociali e digitali, per le quali è necessario un diverso approccio all’insegnamento (apprendimento digitale integrato, ibrido, ecc.) nonché il sostegno all’uso di strumenti digitali e all’adattamento di materiali, approcci e risorse didattici.

Gli educatori e i formatori degli adulti, dei giovani in condizioni di vulnerabilità, ma anche delle donne che si avvicinano per la prima volta al mercato del lavoro, dovrebbero essere sostenuti nell’adozione di un insegnamento basato sulle competenze, magari anche attraverso attività di apprendimento tra pari. Infine, la creazione di reti e partenariati tra gli enti del settore e altri partner che offrono opportunità di apprendimento, potrebbero favorire l’accessibilità della formazione alle persone più vulnerabili anche grazie alla messa a disposizione di servizi di assistenza e cura e voucher per superare il problema dei costi della formazione e della conciliazione vita-lavoro.

Nella programmazione 2021-2027 e, in particolare, nei Programmi nazionali e regionali cofinanziati dal FSE+ potrebbero essere messe a sistema alcune esperienze condotte dall’ENM per la formazione e l’accompagnamento al lavoro autonomo e alla microimpresa delle persone più vulnerabili (giovani NEET, donne, disoccupati) nonché, con riferimento a quanto sopra accennato, per la formazione e aggiornamento professionale dei tutor e dei consulenti di microcredito che affiancano i beneficiari finali nei percorsi di accesso, erogazione e gestione del credito.

Box 1 - Le dodici azioni faro dell’Agenda delle competenze per l’Europa e attuazione a dicembre 2021

1. Patto per le competenze. Adesione di oltre 500 organizzazioni al Patto per le competenze. I partenariati di cinque settori (automobilistico, microelettronico, aerospaziale e della difesa, energia rinnovabile offshore e cantieristica e tecnologia marittima) si sono impegnati a riqualificare o a migliorare le competenze di oltre 1,5 milioni di lavoratori. L’Alleanza europea per l’apprendistato ha ricevuto 366 impegni che offrono più di 1milione di apprendistati.
2. Rafforzamento dei sistemi predittivi sulla domanda di competenze delle imprese. Il CEDEFOP14 ha lanciato il nuovo Skills-OVATE, con le tendenze aggiornate del mercato del lavoro e delle competenze. Skills-OVATE è la piattaforma che offre informazioni dettagliate sui posti di lavoro e sulle competenze richieste dai datori di lavoro, suddivise per professione, settore produttivo, anche a livello regionale.
3. Sostegno dell’UE alle strategie nazionali di riqualificazione (comprese le strategie per le competenze elaborate dagli Stati membri in collaborazione con l’OCSE).
4. Istruzione e formazione professionale a prova di futuro, con la creazione di cento centri per la formazione professionale di eccellenza (CoVE-Centres of Vocational Excellence).
5. Iniziativa per le università europee e l’aggiornamento dei ricercatori/scienziati. 41 università sostenute dal Programma Erasmus+ e da Horizon 2020. Un’azione pilota in corso per l’innovazione e la capacità imprenditoriale degli istituti di istruzione superiore. Sviluppo di un quadro di competenze per i ricercatori, basato anche su un’indagine su larga scala sulle competenze necessarie per le carriere di ricerca nel mondo accademico e oltre.
6. Competenze a supporto delle due transizioni verde e digitale. La Commissione ha lanciato un nuovo strumento di autovalutazione che consente ai cittadini di verificare le proprie competenze digitali e di accedere a opportunità di formazione adeguate alle proprie esigenze. Sono previste, inoltre, una tassonomia delle competenze verdi specifiche per professione e settore, un quadro aggiornato delle competenze digitali a sostegno di una comprensione comune delle competenze digitali, della valutazione e della definizione delle politiche. La certificazione delle competenze digitali a livello europeo.
7. Aumento dei laureati nelle discipline STEM e la promozione di competenze imprenditoriali e trasversali, in particolare, l’incremento del numero di donne nei percorsi STEM, la creazione della piattaforma europea WEgate15, il nuovo Piano d’azione per l’economia sociale16.
8. Competenze per la vita, che ha visto l’adozione da parte del Consiglio della nuova agenda europea per l’apprendimento degli adulti 2021-203017 con le priorità per rendere l’apprendimento degli adulti olistico e inclusivo, aperto a tutti, compresi gli anziani e le persone che hanno maggior bisogno di apprendimenti.
9. Iniziativa sui conti individuali di apprendimento (ILA - Individual Learning Accounts)18. Possibilità di istituire conti individuali di apprendimento per consentire alle persone di partecipare ad attività formative rispondenti alla domanda del mercato del lavoro. I conti individuali di apprendimento dovrebbero fornire alle persone in età lavorativa voucher/crediti formativi, indipendentemente dalla effettiva condizione occupazionale dei beneficiari.
10. Approccio europeo alle micro-credenziali, ossia, registrazioni di piccole esperienze di apprendimento a supporto delle persone che intendono sviluppare conoscenze, abilità e competenze necessarie per il loro sviluppo personale e la loro carriera. La proposta della Commissione mira a garantire che le micro-credenziali siano pertinenti, trasparenti e di alta qualità, in modo da renderle preziose per la singola persona.
11. Nuova piattaforma Europass, con i suoi 3 milioni di utenti registrati e 33 milioni di visitatori in poco più di un anno e mezzo di vita, ha l’obiettivo di aiutare le persone a gestire ogni fase della loro carriera e dell’apprendimento permanente in uno spazio online sicuro e personale, con strumenti per presentare e comunicare le proprie competenze e qualifiche in tutta Europa.
12. Miglioramento del quadro normativo per sbloccare gli investimenti. Lo strumento di ripresa e resilienza (RFF), in NextGenerationEU, e il quadro finanziario pluriennale 2021-2027 stanno fornendo agli Stati membri finanziamenti senza precedenti per investire nelle competenze. Tutti i Piani nazionali di ripresa e resilienza approvati dalla Commissione comprendono misure per l’aggiornamento e la riqualificazione degli adulti. Inoltre, il Fondo sociale europeo Plus (FSE+), il principale strumento dell’UE per investire nelle persone, è dotato di oltre 99 miliardi di euro nella programmazione 2021-2027 che dovrebbero essere investite, per un terzo dell’ammontare totale, per l’istruzione e le competenze.

Box 2 - I Programmi Nazionali cofinanziati dal FESR e dal FSE Plus 2021-2027

PN Metro Plus e città medie del Sud (FESR-FSE Plus), successore del PON Città Metropolitane, potenziato con l’estensione alle città medie del Mezzogiorno, in aggiunta alle 14 Città metropolitane, e il nuovo focus sulla qualità della vita nelle aree periferiche e marginali.

PN Capacità per la coesione (FESR), l’ex PON Governance, dedicato all’assistenza tecnica e al potenziamento delle strutture amministrative impegnate nella gestione dei fondi UE, in particolare attraverso il reclutamento di alte professionalità a tempo determinato.

PN Scuola e competenze (FESR-FSE Plus), dedicato al contrasto alla povertà educativa e la dispersione scolastica, con particolare attenzione al Sud.

PN Giovani, donne e lavoro (FSE Plus), che mira a sostenere la creazione di nuova occupazione giovanile e femminile di qualità con particolare attenzione ai soggetti più vulnerabili che non percepiscono alcuna forma di supporto al reddito.

PN Inclusione e lotta alla povertà (FESR-FSE Plus), che si rinnova con un nuovo focus su minori in condizioni di disagio, anziani non autosufficienti e persone con disabilità.

PN Cultura (FESR), volto a rivitalizzare e promuovere spazi e luoghi della cultura nelle regioni meno sviluppate.

PN Innovazione, ricerca e competitività per la transizione verde e digitale (FESR), che unisce gli interventi in passato distribuiti tra MISE e MUR e prevede anche azioni in materia di energia, nelle regioni meno sviluppate.

PN Sicurezza per la legalità (FESR), diretto a tutelare lo sviluppo economico dei territori, attraverso il contrasto alle attività criminali e illecite e il rafforzamento dei presidi di sicurezza nelle regioni meno sviluppate.

PN Equità nella Salute (FESR-FSE Plus), un nuovo Programma nazionale volto ad affrontare le disparità territoriali nell’accesso ai servizi sanitari e al rafforzamento di medicina di genere, prevenzione e tutela delle persone con disagio psichico, in particolare tra le fasce più vulnerabili nelle regioni meno sviluppate.

Programma per la transizione giusta, finanziato dal Just Transition Fund (JTF), un Piano a gestione nazionale, ma a vocazione territoriale, rivolto alla decarbonizzazione delle aree di Taranto

Bibliografia essenziale

Commissione europea, Relazione di monitoraggio del settore dell’istruzione e della formazione per il 2020. Insegnamento e apprendimento nell’era digitale, SWD (2020) 234 final.

European Union, Adult Learning and COVID-19: challenges and opportunities. A report from the ET2020 working group on adult learning, 2020

UNESCO, Adult learning and education and COVID-19, Institute for lifelong learning, 2020)

OECD, Adult Learning and COVID-19: How much informal and non-formal learning are workers missing?, Paris, 2021

CEDEFOP, Are microcredentials becoming a big deal?, Briefing

, June 2022

CEDEFOP, Teachers and trainers in a changing world. Building up competences for inclusive, green and digitalised vocational education and training. Italy, 2022

Risoluzione (2021/C 66/01) del Consiglio su un quadro strategico per la cooperazione europea nel settore dell’istruzione e della formazione verso uno spazio europeo dell’istruzione e oltre (2021-2030).

1 COM (2021) 102 final, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sul Piano d’azione per l’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali, del 4.3.2021

2 https://www.2021portugal.eu/en/porto-social-summit/porto-social-commitment

3 Consiglio Occupazione, politiche sociali, salute e diritti dei consumatori.

4 cfr. https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/proj_19np/default/table?lang=en

5 Commissione europea, Pilastro europeo dei diritti sociali, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/social-summit-european-pillar-social-rights-booklet_it.pdf

6 Ibid.

7 Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea del 26.10.2012.

8 Parlamento europeo, Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, 2000/C 364/01, 7 dicembre 2000

9 Consiglio d’Europa, Carta sociale europea (riveduta), 3 maggio 1996

10 Convention (n° 140) sur le congé-éducation payé, 1974

11 United Nations, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015, A/RES/70/1.

12 Si tratta dell’Agenda per le competenze per l’Europa, originariamente costituita da dieci azioni faro: 1. Iniziativa Upskilling Pathways; 2. Rendere l’istruzione e la formazione professionale una prima scelta; 3. Quadro di riferimento delle competenze chiave; 4. Coalizione per le competenze digitali e l’occupazione; 5. Quadro europeo delle qualifiche (EQF); 6. Lo strumento per la profilazione delle competenze dei cittadini di Paesi terzi; 7. Il quadro di riferimento Europass; 8. Analisi della fuga dei cervelli; 9. Progetto di cooperazione settoriale sulle competenze (Blueprint); 10. Iniziativa sul monitoraggio dei laureati.

13 COM (2020) 274 final, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Un’agenda per le competenze per l’Europa per la competitività sostenibile, l’equità sociale e la resilienza, 1.07.2020

14 CEDEFOP, il Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale con sede a Tessalonica (Grecia), è una delle agenzie dell’Ue (https://www.cedefop.europa.eu/en).

15 WEgate (https://wegate.eu) è il portale dedicato alle donne imprenditrici e alle loro esigenze nell’avvio, nel finanziamento e nella gestione di impresa. La Commissione prevede inoltre di creare una piattaforma per la formazione e aggiornamento on-line di imprenditori e aspiranti tali.

16 COM (2021) 778 final, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni, Creare un’economia al servizio delle persone: un piano d’azione per l’economia sociale, 9.12. 2021.

17 Risoluzione del Consiglio europeo su una nuova agenda europea per l’apprendimento degli adulti 2021-2030, pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 14.12.2021

18 COM (2021) 773 final, Proposta di raccomandazione del Consiglio sui conti individuali di apprendimento, 10.12.2021 adottata dal Consiglio europeo per l’occupazione e gli affari sociali del 16 giugno 2022. Si tratta di conti personali con crediti formativi, che le persone possono spendere nel corso della loro carriera per una formazione di qualità e adeguata al mercato del lavoro. Il Consiglio raccomanda agli Stati membri di prendere in considerazione la possibilità di istituire conti individuali di apprendimento come strumento per consentire alle persone di partecipare ad attività formative rispondenti alla domanda del mercato del lavoro e facilitare così il loro accesso o permanenza nel mondo del lavoro. I conti individuali di apprendimento dovrebbero fornire alle persone in età lavorativa voucher/crediti formativi, indipendentemente dalla effettiva condizione occupazionale.

19 Si vedano in proposito le seguenti pubblicazioni “Adult Learning and COVID-19: challenges and opportunities” del gruppo di lavoro ET2020 sull’istruzione degli adulti (2020), “Adult learning and education and COVID-19”dell’Istituto per l’apprendimento permanente dell’UNESCO (2020) e “Adult Learning and COVID-19: How much informal and non-formal learning are workers missing?” dell’OCSE (2021).

20 Commissione europea, Relazione di monitoraggio del settore dell’istruzione e della formazione per il 2020. Insegnamento e apprendimento nell’era digitale, SWD (2020) 234 final.

21 European Commission, European Education and Culture Executive Agency, Adult education and training in Europe: building inclusive pathways to skills and qualifications, Publications Office of the European Union, 2021.

22 L’obiettivo è quello di fornire a tutti gli adulti in età lavorativa diritti formativi sotto forma di conti personali, modulando gli importi in base alle esigenze di sostegno e consentendo agli individui di scegliere liberamente tra diverse opportunità formative. L’ILA è uno strumento di grande innovazione che sposta parte dell’investimento finanziario nell’apprendimento permanente dai fornitori (istituzioni formative ed educative) ai richiedenti (i discenti); pertanto, la possibilità di raggiungere l’obiettivo del 2030 dipenderà anche dalla possibilità di procedere progressivamente verso un cambiamento del sistema di offerta formativa nei diversi stati membri.

23 Raccomandazione (UE) 2021/402 della Commissione relativa a un sostegno attivo ed efficace all’occupazione (EASE) in seguito alla crisi COVID-19, 4 marzo 2021

24 Regolamento (UE) 2021/817 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce Erasmus+: il programma dell’Unione per l’istruzione, la formazione, la gioventù e lo sport e che abroga il regolamento (UE) n. 1288/2013, 20 maggio 2021.

25 Regolamento (UE) 2021/695 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma quadro di ricerca e innovazione Orizzonte Europa e ne stabilisce le norme di partecipazione e diffusione, e che abroga i regolamenti (UE) n. 1290/2013 e (UE) n. 1291/2013, 28 aprile 2021.

26 Regolamento (UE) 2021/691 del Parlamento europeo e del Consiglio sul Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione per i lavoratori espulsi dal lavoro (FEG) che abroga il regolamento (UE) n. 1309/2013, 28 aprile 2021.

27 Regolamento (UE) 2021/1057 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il Fondo sociale europeo Plus (FSE+) e che abroga il regolamento (UE) n. 1296/2013, 24 giugno 2021.

28 Regolamento (UE) 2021/1058 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e al Fondo di coesione, 24 giugno 2021.

29 Regolamento (UE) 2021/1056 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il Fondo per una transizione giusta, 24 giugno 2021.

30 Per l’entrata in vigore dell’Accordo è necessaria una decisione di esecuzione adottata dalla Commissione.

31 Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, 12 febbraio 2021

32 https://ec.europa.eu/economy_finance/recovery-and-resilience-scoreboard/assets/thematic_analysis/4_Employment.pdf e del Sulcis Iglesiente.